江苏师范大学发展规划处

不仅仅是“投入不足”

投入层级失衡、权责不明现象亟须正视

　　教育经费4%的国家战略目标，最早始于1993年。（详见本报5月24日文化版《教育经费4%是如何设定的》）当时，党中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确写道：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末（即20世纪末——编者注）达到4%”。

　　然而，十几年过去了，4%依然是一个“可望不可即”的目标。

　　这个其实只相当于“上世纪80年代发展中国家平均水平”的目标，为什么在中国就那么难实现？是钱的问题，还是其它问题？抑或是一个综合性问题？

　　财政收入偏低

　　一个似是而非的理由

　　今年2月28日，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》征求意见稿出台的新闻发布会上，财政部副部长丁学东曾公开表示：实现4%的目标信心很大，同时难度不小。

　　丁学东认为，财政性教育经费占GDP的比重既取决于财政性教育经费占财政支出的比重；也取决于财政收入占GDP的比重。

　　2009年财政收入占GDP的比重是20.4%，低于各国平均水平10个百分点左右。在丁学东看来，这是制约我国财政性教育经费占GDP比重提高的主要原因。

　　相比之下，财政部则更愿意计算教育拨款在政府财政支出中所占的比重。据介绍：“2004年至2008年，我国财政教育支出占总支出的比重从14.9%提高到16.3%，这一比重已经高于世界上大多数国家。”

　　不过，北京师范大学教授袁连生并不认同。他认为，国际上常采用的“政府收入”概念，包括了所有的政府税费收入，以及社会保险收入、土地出让金等。按照这一标准，他估计，2008年政府全部收入已达9万亿元，占GDP的比例约30%，与日本、美国相当。

　　而另有人士认为，行政成本的居高不下，大大挤占了教科、文卫、社会保障等公共服务事业资金。据国家统计局数据，1995—2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元，12年间增长了6.60倍。

　　对此，很多学者认为，“财政收入过低”并非教育经费增长难的关键症结。

　　投入体制受限

　　各层级教育投入失衡

　　更多人关注到了“投入体制”问题。

　　目前，中央财政直接负担部委下属重点高校，省级财政直接负担省属高校的支出，高中主要以县、区财政来负担。2002年4月，国务院办公厅发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，提出将农村义务教育投入主体提高到县级政府层面。

　　这种投入机制会带来什么“连锁反应”？普遍认为，它造成了各层级政府之间财政能力与所承担教育投入的不平衡，教育机构的层级越高，对应的负责政府财政越宽裕，反之亦然。

　　根据财政部公布的《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》，2008年中央财政的教育支出为1598.54亿元，仅占当年的财政性教育经费的15.27%。

　　同时，不同省份对义务教育的投入，也呈现出马太效应。以2007年各地小学生均预算内教育事业费为例，排名前三位的沪、京、津分别为11498.99元、7316.16元和4956.36元，均数倍于全国的平均值。

　　权责法规不明

　　政策问责机制薄弱

　　而上海师范大学教育学院院长陈永明认为，职责未明、职责难明，是当前教育财政的主要特征。教育投入责任不清，相关法律、政策问责机制薄弱，缺乏依法治教的意识是我国与其他教育发达国家最大的差距。他呼吁：通过法律的形式，确定保障教育经费投入的长效机制，并加大执法监督和问责制度。

　　实际上，早在2005年全国两会期间，中国人民大学校长纪宝成等代表，就提交过议案，建议将《教育投入法》列入全国人大立法计划。他们提出，要尽快组织对制定《教育投入法》的研究论证，将教育投入真正纳入依法实施、依法监管的法制化轨道，进一步明确教育经费的来源、分配主体和划拨渠道，规定教育经费的投入、使用、保障和监督责任，规范操作程序，对事关教育投入的违法行为依法制裁，真正做到教育经费的投入和使用有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

　　他们还建议，制定《教育投入法》，要合理确定各级政府对教育投入的责任。根据现行财政体制，按照各级政府财力水平的具体情况，从建立公共财政的基本要求出发，合理划分各级政府对教育投入的责任。

　　“基层达标，很难”

　　一位基层教育官员的经费观

　　本报记者　王伟健

　　在湖南长沙，岳麓区的财政收入不算高，但这个区的教育投入近几年增长最快，增幅居全市之首。

　　喻晓黎，岳麓区教育局党委书记。在基层当教育官，说起教育投入，一肚子感慨。

　　增幅最大，占比仍低

　　教育要优先发展，经费投入必须优先保障。怎么投入？喻晓黎拿岳麓区作例子：尽管岳麓区财力在长沙最弱，义务教育任务最重，但区里通过调整财政支出结构，加大对教育的投入力度。2009年，区教育投入近4亿元，增幅达54%，比区财政经常性收入增长率高出31.5个百分点，是该区近10年来增长最快的时期，增幅居全市五区之首。

　　“在岳麓，教育局是掌握资金最多的部门之一。”喻晓黎很自豪。

　　尽管教育投入如此快速增长，与GDP相比，比例仍然较低，远未达到4%。根据岳麓区公开资料，2009年，该区的GDP达到310亿元，比上年增长15.1%；财政收入为14亿元，增长22.5%。

　　投入不足，系统问题

　　喻晓黎认为，提高财政支出中教育经费的比重，涉及财政支出的结构。

　　“很多地方，财政收入主要用于人员工资，是‘吃饭财政’。政府怎么可能有钱去提高教育经费的投入？因此，教育投入不足，不是简单的教育问题，而是系统问题。”他认为，“要减少政府的运行成本，让政府有更多可支配的财政收入。”

　　岳麓区的教育投入结构近年来发生了很大变化。5年前，区财政主要保障教师工资；近5年，用于学校建设的投入增长最快。2007年达到3400万元；2008年为6000万元；去年更达到1.2亿元。

　　喻晓黎说，接下来的3年，岳麓区至少还要投入6亿元用于学校安全工程建设。

　　数字水分，混淆事实

　　在喻晓黎看来，教育投入的关键，在于落实考核机制。

　　他说，湖南省《建设教育强省的决定》规定，要依法确保财政性教育投入。在岳麓区，他们实施了教育经费预算单列制度，将教育经费纳入区人大的监督和审议范畴，切实保障了教育经费及时足额到位。但在一些贫困地方，如果没有监督和考核，规定很难落到实处。

　　对于4%的指标，喻晓黎还有感慨：得注意“挤水分”。“很多地方政府官员，喜欢数字出政绩，在GDP数字上下功夫，有时会夸大本地区的GDP数字，这样一来，作为分母的GDP，就被注了水。”他说，“只有各种数字实实在在，才能准确地反映出教育投入的比例。”

　　作为基层教育官员，喻晓黎实话实说，“教育支出要达到4%的目标很难。”他的建议是：着眼现有的资金约束条件，提高财政教育投入的效率；着手体制改革，合理分配教育投入，改进国家教育投入预算及管理制度，扩大支出和提高效率两者并施。