新中国高等教育体制的历史变迁

文章作者：牛金成，唐道武　发布时间： 2010-05-31 　浏览次数： 3467

　　转引自：http://www.hie.edu.cn/fzqs/news.asp?new=1586

　　[摘要]新中国高等教育体制的历史变迁其实就是对新中国高等教育体制不断改革与完善的过程。本文从新中国高等教育体制的形成入手，按照历史与逻辑相统一的原则，论述了中国高等教育体制改革的历程，并对中国高等教育体制走势作了一定分析。
[关键词]高等教育；教育体制；变迁

    一、新中国高等教育体制的形成
    新中国高等教育体制形成于50年代初，是计划经济的产物。其基本特点是：高等教育由国家统一办学，高等教育所需经费几乎全部依靠政府的财政拨款，国家根据行业、部门和地区发展计划制定招生规模并按不同层次、专业和学校分配招生指标，政府批准设置专业、规定所开设的课程，学生免费入学，政府提供一定的助学金以及相应的住宿、医疗等学习与生活条件，学生毕业后由政府统一安排对口工作。这是国家统一计划，政府以行政命令进行高度集中管理，这种体制一直延续30多年未变，在新中国高等教育发展以及在社会主义建设事业中发挥了重要的作用。它使我国尽快形成了比较完整的高等教育体制；建立了一批重点高校与重点学科；为我国培养了一大批高质量的建设人才；基本上满足了当时社会、经济发展的需要；为我国高等教育事业的发展积累了比较系统的经验。但这种体制也明显地存在着局限性，其主要表现在：第一，单一的办学体制与投入体制，加大了政府的财政压力，束缚社会办学的积极性，限制了高等教育发展的空间；第二，政府高度集中管理的体制，使政府对高校包办得过多、统得过死，学校缺少办学的自主权；第三，部门办学体制导致条块分割、学科狭窄单一、重复办学、效益低下，影响人才培养质量；第四，高等教育的免费教育与包分配、包当干部的体制以及平均主义的劳动人事制度，压抑了人们工作和学习的积极性与主动性。随着整个社会经济、科技体制的转型，高等教育旧体制的弊端便突出的显露出来。不改革旧的体制，高等教育就无法获得进一步发展。
    二、新中国高等教育体制的变革
    第一阶段，“酝酿、启动”阶段。从十一届三中全会到《中共中央关于教育体制改革的决定》发表之前（1978-1984），这一阶段改革的着重点是扩大高校办学自主权。这一期间社会急需人才，高校渴望为社会多做贡献，但又深感现有的高教管理体制和制度，把高校的手脚捆得过死。所以，有一种强烈的扩大高校办学自主权的愿望和要求。
    第二阶段，“全面展开”的阶段。从《中共中央关于教育体制改革的决定》发表到提出“建立社会主义市场经济新体制”的改革目标之前，这一阶段改革的特点是：“教育五大体制”的改革在“相互配合、相互促进和相互制约”中，全面向前推进。
    1.推进高等教育办学体制的改革：一是中心城市举办的“市属高校”的兴起，突破了以往只有中央和省两级政府办学的体制；二是民办高等教育的兴起，进一步突破了单一政府办学的体制；三是“一校两制”、“一校多制”的发展，开辟了我国高教办学体制改革的新局面。一校两制有两种：一种是指隶属关系由单一化变成多样化，实际是多方投资，共同管理；另一种是在一所大学中，既有公办部分，又有民办部分。
    2.推进高等教育管理体制的改革：一是扩大了高校办学自主权。《决定》明确赋予高校应有6个方面的自主权，即“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学校交流”，等等。二是促进了政府职能的转变。政府放掉了一些本来不该管的事，从而得以腾出精力，更有效地管好该管的事。三是扩大了地方管理高校的权力和责任，增强了省级政府管大学的积极性和责任感；加大了地方对高校的投入，促进了地方经济、社会发展与高等教育之间的联系。
    3.推进高等教育投资体制的改革：一是由少量自费试点，到双轨并存，到收费制基本确立，开辟了国家投资以外的一个新渠道———家庭和个人投资的渠道。二是兴办校办产业，开展广泛的科技服务，在为经济建设服务的同时，扩大了高教投资来源。三是由政府给政策，开征专项用于高等教育的附加费。四是接受捐赠，允许私人依法办学。
    4.推进高等学校招生、收费和毕业生就业制度的改革：一是突破单一的指令性招生计划，试行指令性计划和调节性计划相结合新的招生计划制度，并逐步扩大调节性计划。从1985年开始，国家将统一录取改为学校单独录取。这样，就由学校招生、政府录取的原体制，改变为学校录取、招办监督的新体制。二是试行双向选择的毕业生就业制度改革。在国家就业方针、政策指导下，逐步实行毕业生自主择业、用人单位择优录用的制度。
    5.推进高等学校内部管理体制的改革：一是促进了高校内部运行机制的转换。进一步突破了高校人事管理一潭死水的原有体制束缚，逐步形成了公平竞争、择优上岗、多劳多得、合理流动的新的运行机制。二是促进了高校办学效益和质量的全面提高以及民主化、法治化的进程。
    第三阶段，“突出重点和难点”的阶段。以《中国教育改革和发展纲要》为标志。这一阶段的特点是，在“五大体制”改革继续全面深化的基础上，突出“管理体制改革”这个重点和难点，集中力量，明确目标，限期突破。在这一阶段中，改革主要表现在两个方面：一是“全面深化”；二是着力于重点和难点。
    1.确立进一步深化高等教育体制改革的新目标，不断推进高等教育各项体制改革的全面深化。第一，在办学体制改革上，进一步打破了国家包揽办学的旧格局，“建立以中央和省（自治区、直辖市）两级政府办学为主，社会各界广泛参与办学的新格局”。一个以公办高校为主，民办高校、民办公助、与境外合作办学等多种形式的办学新格局已经形成。第二，在投资体制改革上，改变了依靠国家拨款的状况，“建立以国家财政拨款为主，多渠道筹措高等教育经费的新体制”。同时，进一步改革高校的财政拨款机制，探索变“按人头拨款”的办法为“教育金制”，针对不同层次和类别的高校，实行不同的拨款标准和拨款办法，以充分发挥拨款手段的宏观调控作用。第三，在招生、收费和毕业生就业制度的改革上，一是通过“两个计划相结合”过渡（即“国家任务计划和调节性计划”），促进了新的招生宏观调控机制的建立；二是通过“双轨并存”过渡（即公费和自费）和“并轨”改革推进，确立“缴费上学制度”；三是通过“供需见面和一定范围内双向选择”过渡，促进“面向人才市场、自主择业新的就业制度”。第四，在高校内部管理体制改革上，进一步推进了高校人事制度和分配制度的改革，在合理定编的基础上，对教职工实行岗责任制和聘任制，在分配上按照工作实绩拉开差距，打破平均主义，调动了广大教职工的积极性，促进了学校内部运行机制的转换和办学水平、办学效益的提高。增强了高校适应社会需要的能力，促进高校“自我发展、自我约束”机制的形成。
    2.以管理体制改革为重点，以“共建、划转、合并、合作办学和参与办学”为主要途径，实施改革的重点突破。（1）共建：到1997年末，全国已经实行不同形式共建的高等学校共有100所。其中国家教委所属31所，其他部委所属高校54所，地方所属高校15所。共建形式有省（直辖市）与部、市与部、部与部等。（2）合并：到1997年末，全国已有159所高校合并成74所，减少了85所，使全国高校由1994年的1080所变为1997年的1020所。（含新批的若干所）。（3）合作办学：到1997年末，进行各种形式合作办学的高校已达到288所，形成162个合作办学体。（4）参与办学和管理：到1997年末，全国已有5000多家企业和科研单位参与了217所高校的办学与管理。其主要“参与”形式有：成立校董事会、在高校设立各种奖学金、与高校合作办二级学院、系、专业等，参与办学与管理，促进了高校与社会的联系，促进了“产学研”一体化，增强了高校的办学实力和活力。（5）划转：一些转由地方管理的高校在转制以后又和其他院校合并，使学校得到了新的发展机遇。
    第四阶段，“深入突破”的新阶段。
    1.总目标：以共建、合并等联合办学为主要形式，淡化和改变学校单一的隶属关系，由“条块分割”变为“条块有机结合”，优化资源配置，扩大学校投资渠道，适当调整学校服务面向，逐步建立起布局结构合理、学科门类齐全、规模效益好、教育质量高、适应社会主义市场经济体制和现代化建设需要的高等教育体系。
    2.学校数量目标：到本世纪末或下世纪初，全国高等学校数量由目前的2100多所调整到1600所左右（包括普通高校、成人高校、高等职业学校），其中普通本科院校由1000多所调整到600所左右。
    3.管理体制改革目标：逐步建立起举办者、管理者、办学者的管理体制，三者职责分明；以财政拨款为主的多渠道投入；中央和省级人民政府两级管理，分工负责，以省级政府统筹为主，条块有机结合的新体制。
    4.布局结构调整目标：形成“三个布局结构合理” 的新格局：一是三类覆盖面的高校（面向全国、面向大区、面向本省）结构布局合理；二是三种不同办学层次的高校（教学科研型学校、以本科教学为主的学校、高等专科学校和高等职业技术学校）结构布局合理；三是三种不同类型的高校（综合性、多科性、单科性）结构布局合理。对于新阶段、新目标的实现，在观念上要有一个大的突破：突破“隶属观念”的束缚，切实加大推进高教管理体制改革的力度；在规划上要有新的突破，加强国家和省两级“高教管理体制改革和布局结构调整”的整体规划；在经费保障上要有新的突破，要切实解决在高教管理体制改革中不可回避的经费问题。进一步强调国家对教育经费问题的法律保障，即必须确保做到“三个增长”（指预算内教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长；生均教育经费逐年有所增长；生均公用经费逐年有所增长）。同时，必须保证国家关于在高教管理体制改革中有关经费的各种政策性规定，不折不扣地落实。