江苏师范大学发展规划处

本 期 提 要

　　自2008年政府大部制改革以来，高校的大部制改革也逐渐受到人们的关注，尤其是国家中长期教育改革和发展规划纲要颁布后，各高校及专家学者对于具有中国特色的现代大学制度建设以及完善大学治理结构思考得越来越多。本期决策参考选取了一组关于大部制改革的讨论文章。研究者们着重从什么是大部制、大部制改革的价值和意义、大学实行大部改革的必要性和合理性、大学大部制改革的设想以及具体实践等方面进行了讨论。这些讨论对于当下高校内部管理体制的改革具有一定的借鉴意义。

本期目录

大部门制的机理分析

毛　丹

（刊载于《云南行政学院学报》2008年第4期）

　　一、机理剖析：探索部门整合的内核

　　1.服务与保障——人本原理
  　　我国传统社会是一个臣民社会，往往以权力为本或以官为本，现代社会的一个本质特征是由臣民社会走向公民社会。公民社会是人和人之间具有平等的权利、独立人格、机会和规则的社会，法治高于人治，权利大于权力，民本高于官本。进行行政管理体制改革，构建大部门制的指导思想就是充分发挥政府机构的服务功能和保障功能，更好地为人民服务，实现以人为本。以人为本，它是一种对人在社会历史发展中的主体作用与地位的肯定，强调人在社会历史发展中的主体作用与目的地位。以人为本是一种价值取向，强调尊重人、解放人、依靠人和为了人。以人为本是一种思维方式，就是在分析和解决一切问题时，既要坚持历史的尺度，也要坚持人的尺度。党的十七大在报告中明确提出了要着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标，体现了党和政府执政为民的理念。大部门体制改革应树立服务为本、重视民生，增强政府服务百姓能力和水平的理念，对当前基层行政管理中存在的部门主义、官本位体制和少数干部的重官轻民思维有所触动，更加突出保障服务性功而淡化行政色彩
  　　2.集权与分权——适度原理
  　　大部门制属于行政改革，而政府职能的真正转型才是深层的转型，可以说转变政府职能是实施大部门制的一个重要前提。这就需要科学界定政府的职责和功能，通过法治化来确定政府各职能部门的职权扩张以及财权、税权等职权的分配等等，通过深层制度的变革和法治化的途径来处理集权与分权的关系，从而避免“不该管、管不了、管不好”的困境。属于政府权限范畴的事务，政府应该主动承担责任，进行积极有效的管理；不属于政府权限范畴的事务，政府应该逐步地退出，让社会去参与管理。需要强化的领域，义务反顾地加强政府的监管；需要弱化的领域，对政府来说即便有利可图也要坚决地退出。对一些公共利益领域如医疗卫生、社会保险、教育、环境、公共交通等，政府尤其是中央政府必须负有不可推卸的责任。当然权力的过度集中会加大政府的道德风险，政府干预经济、干预社会的行为本身应是公正无偏的公共服务，但是由于自身利益关联，最终提供的可能是公共灾祸。政府的职能主要是为个人能力的充分发挥提供一种相对平等竞争的机会与平台、政策与规则、管理与服务，而不是与民争利。处理集权与分权的关系，通过法律来调整，遵循法大于权、理大于情的原则，使权力受法治、制度和程序约束，从而限制公共权力运行中的随意性。
  　　3.权力与责任——平衡原理
  　　中央政府的政策，常常在中央政府内部就已由于机构设置重复和职权划分过于零碎而遭到削弱或抵消。如食品安全领域，有卫生部、农业部、工商总局、质检总局、食品药品监管总局等部门管理；文化领域，有文化部、广电局、新闻出版总署、版权局、文物局等部门管理，但结果谁都在管，谁都管不好。由于政府职能的分散，以及一些部门之间互相牵扯，导致政府行政效率的提高受到影响，更使得部门之间的协调成本大大增加，监管程序变得过于繁杂。同一问题政出多门，各部门的政策互相冲突，政令也难以得到切实执行，不仅造成大众的困惑，还损害中央政府的权威。而政府内部的问题，必然会逐渐影响到微观经济和社会层面。优化的政府结构，如果不能形成权责一致、分工合理的局面，效率也就无从谈起。实行大部门体制，关键在于使部门的职能配置有机统一，做到责权一致，便于部门间协调配合和实行问责制。大部门制首先加强权力的横向整合，并由此加强权力的垂直控制力，避免机构繁多、政出多门、职能交叉所引发的政府管理问题。尤其需要解决权力与责任的不平衡问题，不能有权无责，也不能有责无权。大部门制要求利益好处共享，风险责任分担，杜绝因权力与责任不平衡所导致的好处面前一哄而上，抢着、争着去管，而责任面前相互推诿扯皮，踢皮球的现象。
  　　4.层次与幅度——协调原理
  　　组织结构是组织运行的重要载体，必然影响政府权力的运作。管理层次与管理幅度是组织结构的两个重要因素，研究表明管理层次与管理幅度在某一特定规模的行政组织内呈反比关系，直接影响着组织的结构。管理层次多，则每一层行政机构的管理幅度就窄；反之，管理层次少，则每一行政机构的管理幅度就宽。管理层次多、管理幅度窄的行政组织结构呈高金字塔型，是“尖型结构”；而管理层次少，管理幅度宽的组织结构则呈扁金字塔型，是“扁平结构”。组织结构由尖型结构向扁平结构过渡，体现了现代社会发展变化的趋势。与其他大国相比，我国各级政府部门的数目确实较多，行政成本居高不下，给经济社会发展带来沉重的负担。解决机构林立，减少政府组成部门，减少行政层次，通过机构合并促进政府职能转变，成为大部门制改革路径的必然选择。针对目前政府行政体系某个部门的职责很多部门参与，同属某类社会事务的责职相互分割，大部门制将职能相对接近的部门进行横向合并，设立大部门来统筹原来几个部门的职能，从而拓宽了管理幅度。大部门制是相对于现有政府行政管理体制而言的，大小指的是政府行政管理的幅度，管理幅度拓宽，机构相应减少，是大部门制的一个特点。
  　　5.政府与社会——和谐原理
  　　政府是公共权力的主要载体，调节和协调各种不同的利益，保持权力的公共性关乎社会正义与和谐。政府应定位于提供公共产品和公共服务的“小政府”，大部门制改革的目标是建设“小政府、大社会”，即由计划型“大政府”向服务型“小政府”转变。马克思说在其现实性上，人的本质是一切社会关系的总和。社会是由人组成的，政府与社会的和谐体现了人与自然、人与社会、人与人、人与组织的和谐。人与自然的和谐，表现为不断提高人的生活质量，增强可持续发展能力，保持人类赖以生存的生态环境具有良性的循环能力。人与社会的和谐，表现为既使社会发展成果惠及全体人民，不断促进人的全面发展，又积极为劳动者提供充分发挥其聪明才智的社会环境。人与人的和谐，表现为强调公正，不断实现人们之间的和谐发展，既要尊重贫困群体的基本需求、合法权益和独立人格，又尊重精英群体的能力和贡献，为他们进一步创业提供良好的人际环境。人与组织的和谐，表现为各级组织既要注重解放人和开发人，为人的发展提供平等的机会与舞台、政策与规则、管理与服务，又要努力做到使人们各得其所。

　　二、机理互动：回应大部门制的挑战

　　大部门制是一个新兴事物，在推行中必然面临诸多障碍。除中央与地方、大型国企之间错综复杂的关系外，我国已形成庞大的利益团体，机构大分拆、重组，势将因利益分配带来强大反弹，给大部门制的实施带来严峻的挑战。面对庞大的利益团体，权力关系的重组如果不能有效处理和平衡部门利益，大部门制的改革就会受阻或者停滞不前。某些部门既得利益会丧失，一些关键岗位的关键人员会“牺牲”官位，都将成为改革的绊脚石。另外建立大部门后，一个部门的权力更大了，如果没有权力制衡和约束机制，一旦犯错其造成的损失也更大。
  　　回应大部门制的挑战，在实施过程中需要有机整合、综合考虑上述五个机理，如果只是单独涉及其中一个或某几个，必定会遭受挫折，甚至适得其反，有背机构改革的初衷。大部门制的这五个机理不是孤立的个体，而是一个联系互动的整体。
  　　服务与保障的人本原理是大部门制改革的思想先导。纵观前五次行政改革，机构改革不成功的其中一个主要原因在于国家机构与民、与社会、与地方竞争利益，很多机构的设置的背后动机就是巨大的利益。政府自身的改革要按照人民的托付，管好自己应该管的事情，从那些不该管的事情尽快退出来，树立以人为本的服务理念，不要为了自己那一点小的本位利益或者权利或者等等来妨碍这个大局。集权与分权的适度原理是大部门制改革的重要前提。集权与分权的本质关乎政府职能的定位，哪些该管哪些不该管，必须有进有退，有所为有所不为。如果不转变政府职能，大部门制改革必定会成为败局。权力与责任的平衡原理是大部门制改革的关键因素。机构之间相互扯皮、推诿，办事效率低下，除了职责不清之外，一个重要的原因就是权力与责任的不均。现实中存在权力大责任小，权力小责任大的情况，甚至有责无权或者有权无责，这些是实施大部门制必须解决的核心问题。如果不能解决好权力与责任对等的问题，那么大部门制就会徒有虚名，被整合的部门所架空。层次与幅度的协调原理是大部门制改革的组织保证。不管是体制改革还是机构改革，其成果总会通过一定的形式表现出来，组织结构是大部门制的载体和框架。现代社会的变化趋势要求降低管理层级，增加管理幅度，实现扁平化管理。政府与社会的和谐原理是大部门制的终极追求。实施大部门制目的在于更好地为人民服务，为社会服务，促进社会和谐，实现可持续发展。从而紧紧团结在中国共产党的周围，坚定不移地走中国特色社会主义道路，实现中华民族的伟大复兴。
  　　大部门制的推进必须在中央的统一部署下，经过充分研究、科学论证和周密部署，有计划、有步骤，知易行难，各个击破，分段而行。国家要从一个较高的角度统筹考虑，尽量减少动荡。既要借鉴国外经验，更要从中国实际出发。有些看不准的事情，应进行探索和试验。探索实行职能有机统一的大部门体制，应当与行政管理体制方面的各项改革同步协调推进。

论大部制的治理结构和治理机制

杨兴坤

（刊载于《郑州航空工业管理学院学报》2008年第5期）

　　一、大部制改革的提出

　　大部制也称为大部门体制，是指政府将性质相似、职能类同、业务相近的政府部门进行有机地整合，从而达到统一、精简、效能、责任的目的。面对新时代的挑战，西方国家都进行了大部制改革。澳大利亚提出了整体性政府(Whole of Government)的策略作为对新形势的回应。“同业协作的政府”(Horizontal Government)是加拿大政府为了更好地应对国内外的新环境和新问题，在延续以往的“协作政府”(Collaborative Government)改革的基础上，提出的新的政府改革理念。英国从1988年开始了创新政府内部治理结构———执行局化改革，是西方国家政策执行自主化改革的典型。日本1996年桥本龙太郎内阁上台后推出行政改革计划(Administrative Reform Programmes)改革的重要成果就是在中央政府部门确立了大部门体制。美国联邦政府也是典型的“大部”设置，例如2002年成立的国土安全部，整合了过去22个机构的职能。
  　　从20世纪80年代开始，中国开始了大规模的行政体制改革。经过近三十年的调整与改革，我国行政管理体制改革取得了巨大的成就。应该讲，我国政府的行政管理体制基本上是与我国经济、社会发展相适应的。但是，另一方面，我国的行政管理体制也有许多不足之处，诸如政府职能的配置不甚合理，职能交叉、权责脱节、多头管理等问题仍然存在，甚至在某些领域问题还十分突出。政府机构的设置还没有达到科学、规范、合理、精干、高效、责任的要求。
  　　多年以来，中国一直在探索政府职能和政府机构的优化配置问题。2002年九届人大五次会议明确提出要依据市场经济体制发展的需要进行行政体制改革。2002年政府工作报告不仅明确了政府的基本职能，而且提出要依靠决策、执行、监督相协调的原则优化政府内部治理结构。党的十七大报告明确提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”
  　　中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”
  　　十一届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，根据这一改革方案，国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门有27个。这表明我国大部制改革已经起步。
  　　决策、执行、监督相分离是现代公司法人治理结构的核心内容。建立大部制应按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，完善大部制的运行机制。我们可以把大部制的治理结构看作模拟的法人治理结构，二者具有相似之处。本文以公司的治理机制和治理结构为基础，论述大部制的治理机制和治理结构。

　　二、现代公司的治理结构和治理机制

　　1.现代公司治理模式
  　　公司治理主要是在公司领导层建立关于权力和利益的分配与制衡的体系及决策规制约束系统。它主要由治理结构与治理机制构成。公司治理结构是公司领导层关于权力和利益的分配与制衡的关系及规制决策的机构与权责体系，是构成公司治理的基础。公司治理机制是指公司治理结构产生的功能与权益关系、决策运作的机理。治理结构决定治理机制。
  　　公司治理包括内部治理与外部治理两个系统。每个系统内，都要根据治理目标的要求建立相应的治理结构。特定的治理结构形成特定的治理机制，发挥着特定的功能和作用，从而达到激励约束经营者、实现决策科学化、提升企业绩效、维护以股东为核心的相关权益主体利益的目的。现代公司治理模式见图1。

　　2.现代公司的内部治理结构
  　　现代公司内部治理结构由以下要素构成。
  　　(1)权益主体。权益主体主要有股东、经营者和员工。
  　　(2)相互关系。最基本的关系是：股东与经营者之间的委托—代理关系以及经营者对股东的纵向说明关系。
  　　(3)组织机构。构成公司内部治理结构的组织机构有：股东会、董事会、监事会和以经理为首的管理阶层。
  　　3.现代公司的内部治理机制
  　　(1)选择机制。从董事会成员的选举，到经理人员的选聘，完全由股东(含股东的委托人董事)从维护其自身利益出发来进行择优选拔。这从根本上解决了董事或经理由上级行政机构委派，而不能直接代表股东利益的问题。
  　　(2)激励机制。这是所有者调动经营者积极性，提高公司绩效的基本机制。这一机制的核心是使经营者利益与公司绩效达到一致，这样，经营者就会出于对自身利益的关心而尽其所能地实现公司绩效最大化。
  　　(3)约束机制。这是股东约束与规范经营者的行为、审核公司绩效的一种监督机制。约束机制必须体现内部权力的分立与制衡原理的要求。公司内部约束机制既包括股东会和董事会对经理人员的监督，又包括他们之间权力的制衡；既包括制度规范体系，又包括直接检查公司的业务活动和进行会计监督等形式。
  　　(4)决策机制。公司治理的目的，就是要使经营者努力经营，科学决策，从而提高公司的绩效，因此，决策机制是公司治理的重要机制。决策机制的核心是解决好公司决策权力的分配与制衡问题，要在股东会、董事会、监事会和经营层之间进行合理的决策分工和职权分配，建立科学的层次决策机制。
  　　4.现代公司的外部治理结构
  　　(1)权益主体。现代的公司是开放的公司，公司的经营与其所处的市场和社区有着千丝万缕的密切联系。公司的债权人、顾客、竞争者、社区、政府等，都与公司存在直接或间接利害关系。
  　　(2)相互联系。公司的经营活动，既受到社会因素的制约，又会对社会产生一定的影响。构成公司治理结构的主要关系有：在市场交易中存在的契约关系，公司对社会上权益主体的横向说明责任关系，政府与社区对公司的规制关系，等等。现代公司的外部治理结构主要包括：证券市场，银行等金融机构，公司产品的市场，经理人市场，政府的政策法规与干预。
  　　5.现代公司的外部治理机制
  　　在上述外部治理结构的基础上，形成了以下治理机制。
  　　(1)投资机制。金融市场与机构，依据对公司绩效的评价选择投资对象，从而对公司形成激励或制衡作用。在证券市场，股东通过“用脚投票”的方式对公司发挥治理作用，即他们抛售绩效差的公司的股票，而购买绩效好的公司的股票。银行业通过信贷手段对公司加以控制。
  　　(2)选购机制。在公司产品的供应市场上，顾客的“购买选票”直接决定着公司的生存与发展。顾客会踊跃购买质优价廉的产品，而冷遇质劣价高的产品，这种产品市场上的选购机制构成了公司外部治理的重要机制。
  　　(3)竞争机制。存在发达的经理人市场，是实现公司外部治理的重要条件。由于经理人市场的存在，为股东挑选与辞退经理提供了条件。这也对经营者造成极大的压力，使经营者有强烈的危机意识，从而促使经营者努力经营，提高公司绩效。
  　　(4)规制机制。在完善成熟的市场经济条件下，公司的经营必然受到国家和政府政策法规及行政干预的规制。政府按照社会的公共利益和市场经济的规则进行宏观调控，这对公司的良性运行具有重要意义。同时，社会与社区的一些价值观念、行为准则、社会活动，也都对公司产生一定的软约束作用。

　　三、大部制的治理结构和治理机制

　　大部制的良性运行，需要设计科学的治理制度，即优良的治理结构和科学的治理机制。其基本构成如图2所示。

　　1.大部制的治理模式
  　　大部制的治理主要是在部门决策层、执行层和监督层建立起权力和利益的分配与制衡关系及决策规制系统。这一系统主要包括治理结构和治理机制。
  　　大部制的治理结构是部门决策层、执行层和监督层以及其他权益主体关于权力和利益的分配与制衡，决策的规制、约束、监督和权责体系。它是大部制的治理基础。大部制的治理机制是大部制治理结构产生与良性运行的机理。同样，大部制的治理结构决定了其治理机制。
  　　从现代公司的治理结构和治理机制来看，笔者认为，大部制的治理结构也包括内部治理结构和外部治理结构。大部制的内部治理结构是指部门决策层、执行层和监督层之间建立的权力与利益的分配、监督和制衡关系及决策规制的体系。它主要调整决策、执行和监督及公务员之间的关系。
  　　大部制的外部治理结构是指部门与其他外部各权益主体之间权益制衡关系的体系。它主要调整部门与中国共产党、人大、政协、民主党派、新闻媒体、纳税人等外部权益主体之间的关系。其基本形式是建立各种监督约束机制。
  　　依此看来，大部制的治理包括内部治理与外部治理两个系统。每个系统内，都要根据大部的治理目标建立相应的治理结构和治理机制，从而有效监督和约束部门决策层，推进决策科学化，提高行政效率，维护以纳税人为核心的相关权益主体的利益。大部制的治理模式如图3所示。

　　2.大部制的内部治理结构
  　　大部制的内部治理结构的构成要素主要包括以下几方面。
  　　(1)权责主体。即决策层、执行层和监督层。
  　　(2)相互关系。各主体之间主要是一种相互监督约束和制衡关系，也有上下级之间的领导与被领导、指导与被指导的关系。
  　　(3)组织机构。主要包括：部长办公会，决策机构，执行机构，监督机构和监察室，等等。
  　　办公会，或称部长办公会。对大部来说，部长办公会是一个决策机构，类似于各级政府的首长办公会，部长办公会可以定期召开，也可以临时召开，一般由部长主持，是一种集体决策的形式。
  　　决策层。大部的决策层主要是指部长或副部长，就目前国内外的情况来看，部长一般都不是完全民选的，而主要是由上级委任的，对部门内部的事务和重大战略决策拥有最高的决策权力。
  　　执行层。相当于公司治理结构中的经理层，一般由部长任免，主要负责政策执行，对决策层负责，负责业务范围内的政策执行和日常管理工作，英国的执行局是其典型形式，在业务范围内，拥有对下属公务员的指挥权。
  　　监督层。大部中是否需要像公司治理结构中那样设立专门的独立决策层，目前没有一致的意见。各个大部可按决策、执行、监督相分离的原则，根据实际情况设立监督机构，负责监督检查本部门的决策执行情况。监察室。对我国政府机构来说，一般都设有内部的监察室和纪检人员，负责纠察和检举本部门公务员违法乱纪行为。
  　　3.大部制的内部治理机制
  　　为了使大部高效、良性地运行，应在设计科学的内部治理结构的基础上，建立一套大部制良性运行的机制，这些运行机制主要包括以下几个方面。
  　　(1)分工机制。专业化分工越来越细，是社会发展的必然趋势。公共事务的复杂性也决定了政府部门必须实行必要的分工。无论大部制如何的“大”，职能如何整合，大部之间和部门内部的分工都必然存在，否则，大部将无法运行。
  　　以美国农业部为例，该部下设7个分支机构，分别负责自然资源和环境、农业与境外农业服务、农村发展、食品营养与消费者服务、食品安全、科研教育与经济、营销与管制计划等事务，各部门分工明确，职责清晰。
  　　明确有效的分工能明晰职责，提高工作效率。这里要注意的是，部门外部也是存在分工的，这就要求科学合理地进行大部设计。一般来讲，应避免将相同的事务交由两个以上的部门来管理。一般认为，应按照管理要素如内政、外交、国防、司法、交通、能源等来设立大部。
  　　(2)整合机制。也就是职能整合，这是大部制最重要的特征。就是各部门、各项职能间的相互整合、配套、补充、衔接，形成优势互补、高效运作、整体联动的良性运行机制，集单项职能为综合职能，变个体优势为整体优势，最终达到1+1>2的效果，避免职能分散、交叉。
  　　美国国土安全部和交通部都是有效整合的典型大部。美国国土安全部职能整合于原来22个机构。美国的交通部涵盖了航运、高速公路、铁路、交通安全、运输安全等职能领域。日本国土运输省也是个典型大部， 2001年成立，整合了原来的建设省、交通省、国土省和北海道开发省。该部主管海、陆、空运输事务，负责制定国土规划政策、基础设施政策和交通政策。
  　　(3)协调机制。协调是指对个人和组织的活动与决策进行调控，以便大家能步调一致地追求已经确定的共同目标或目的。协调机制既包括政策的协调，也包括行动的协调。因为大部的职能范围极其广泛以及各部门的利益的不同，所以协调显得更为重要。
  　　就部门内部而言，传统的等级结构就是协调的重要方式，上下级之间的关系明确，确保政策和行动的一致性。职能整合本身就是达到协调的重要方式。部门内部各机构之间应建立起正式的信息交流、沟通、协调机制。在部门之间设立共同机构或跨部门的协调委员会是比较常用的方式。
  　　西方国家的中央政府部门普遍确立了协调机制。澳大利亚的整体性政府就是中央政府部门之间协调机制的典型代表。为了执行某一特定的整体性政府行动，澳大利亚建立了部际委员会( Interdepartmental Committees)和职能局协议(AgencyArrangements)等组织形式。部际委员会是最传统的一种部门间协调的方式。职能局协议是一种跨部门的参与协调机制。
  　　(4)共享机制。共享机制涉及人、财、物和信息在不同部门之间的自由流动和交换。作为一种团队行为，政府部门的工作离不开不同部门之间信息和资源的流动和交换，这种流动包括横向的和纵向的。
  　　大部制的有效运行离不开共享机制的建立。世界各国政府都意识到资源共享机制对政府有效运作具有重要意义，纷纷在实践中确立了资源共享机制。澳大利亚政府在整体性政府理念的推动下在政府网站上开通了共享空间(ShareSpace)，该空间成为传播各政府部门信息的重要枢纽。美国政府则专门成立了信息共享政策协调委员会( Information Sharing Policy CoordinationCommittee)，并出台了一系列指导方针，推动信息资源在不同部门和不同层级间的流动。美国国土安全部的信息分析与基础设施保护局就是专门负责信息分析处理和共享的部门。
  　　(5)责任机制。责任机制是旨在实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径，它是确保大部门体制有效运行的内外部约束，包括内部责任机制和外部责任机制。政府责任的内涵涉及多个方面，如：回应性、弹性、能力、廉洁，等等。就内部责任而言，以层级责任和公务员的个人责任机制为主，有明确的责任追究方式。
  　　就外部责任而言，主要是通过来自大部门以外的其他国家权力机关、民间团体和社会舆论等主体对部门的监督约束，促使责任的履行，主要包括权力机关、司法机关、新闻媒体、社会舆论以及公民的监督控制，等等。外部责任机制包括权力机关对行政机关的立法、质询、司法审查、行政诉讼等在内，其特征是依据正式的法律、法规等规定进行，关注公共机构的行为是否遵守法律法规，是否遵守财务预算规定，行政程序是否合法等问题。也包括公开听证、民意调查、舆论监督、专家咨询，等等。它的特征是通过动员社会力量对大部形成一定的民意压力，促进行政部门承担责任。
  　　西方国家在改革过程中都非常注重建立责任机制，譬如澳大利亚在改革过程中构建适合于整体性政府的预算和课责体系。澳大利亚现行的预算制度是一种绩效预算制度，被称为“成果和产出框架”，各个部和机构根据它们的产出获得拨款，这有利于政府绩效的考评。
  　　(6)绩效评价。绩效评价机制是对计划、任务执行情况的检查监督，一般会与各种利益挂钩，因此具有激励作用。它和前面的责任机制是相互联系的，是一种监督手段，也是一种激励手段。科学地对政府进行绩效评价是一个极其艰巨复杂的事情，远比企业的绩效评价复杂得多。企业注重个人的绩效，标准较易设计，而政府绩效评价既要注重个人绩效的评价，又要注重组织整体绩效，有学者提出了“3E”标准或“4E”标准，即经济(Economic)、效率(Efficiency)、效果(Ef-fectiveness)和公平(Equity)。绩效评价包括大部门内部对公务员个人、群体和组织进行的绩效评价，也包括其他国家机关和社会团体对部门所做的绩效评价，近年来，又有人提出了用“绿色GDP”来衡量政府绩效的办法。
  　　笔者认为，我们完善大部门绩效评价机制，尤其要注意几个问题：一是考核主体应多元化，应改变目前政府自己考核自己的问题，增加民众考核评价政府的权重；二是将选举制度、问责制度、罢免制度等体现人民当家做主的制度形式引入绩效考核中，体现真正的社会公正，体现真正的公众满意度；三要彻底政务公开，给出有效的评估数据。
  　　以澳大利亚为例，澳大利亚强化绩效管理，采取的主要措施有：加强政府财务管理，为各个机构提供专业化的财务咨询，组建财务官咨询团体，使财务官能够共享信息；改进财务信息管理系统，参与整体性政府行动的各个部门分别上报自己的预算要求和预计产出，分解整体性政府行动，以使各部门各司其职。
  　　此外，日本总务省在绩效评价中引入了第三方评价机构，将其命名为政策评价与独立行政机构委员会，该委员会由政府部门之外的一些知识分子和专家组成，他们对总务省的政策执行进行独立评价。
  　　4.大部制的外部治理结构
  　　大部制的治理结构还包括部门与其他国家权力机关形成的外部治理结构。
  　　大部制的外部治理结构构成要素包括以下几方面。
  　　(1)权益主体。主要包括中国共产党、权力机关(人民代表大会)、政协、司法机关、各民主党派、新闻媒体、民主人士、社会公众、纳税人。
  　　(2)相互联系。大部门和中国共产党是一种领导和被领导的关系；大部门应对人民代表大会负责，是一种监督与被监督的关系；政协发挥着政治协商的作用，对大部门具有约束作用；民族党派发挥着参政议政的作用；大部门和其他权益主体也主要是监督与被监督的关系。
  　　大部制的外部治理结构主要包括：中国共产党、民主党派、人民代表大会、政协、司法机关。
  　　中国共产党的性质决定了它代表中国各族人民的根本利益，由于党的地位和性质，它不仅可以从行政机关的外部进行监督，而且可以从行政机关的内部进行监督。在我国，全国人民代表大会是最高国家权力机关，行使立法权。司法机关，一般来说是指法院，广义的司法机关还包括检察机关，它们分别代表国家进行审判和提起诉讼。
  　　5.大部制的外部治理机制
  　　外部治理机制中的责任机制和绩效评价机制前文已有所论述，这里主要介绍以下几个方面。
  　　(1)审计机制。审计包括内部审计和外部审计，外部审计的职能主要由审计署来行使。其主要职能在于经济监督和经济评价。有效的审计是完善权力制约机制，保证税务机关严格依法办事的关键。同时，对于监察及督促国家机关、社会组织和公民遵守国家财经法律制度，依法纳税，具有重要的意义。随着大部门的增大，其权力会扩张，因此要强化审计的监督作用，完善权力制约机制。
  　　(2)民意机制。包括民意表达机制、民意调查机制、民意沟通机制。听证会就是一种重要的民意表达形式。建立科学畅通的民意机制，拓宽社情民意表达渠道，充分反映公众的利益诉求，及时化解矛盾，消除冲突，构筑一条高效便捷的群众向政府反映问题、提出建议、寻求帮助的社情民意“绿色通道”。
  　　充分利用现代网络技术，实现政府和群众无障碍沟通，让群众从政务公开中知道政府要做什么、准备怎样做、做得怎么样，使政府从社情民意渠道中了解各项政策落实的如何，决策是否科学，群众有什么疾苦、要求和企盼，在双向沟通中相互理解，相互支持，发现问题，解决问题，达到和谐统一。科学的民意机制能有效地监督大部门的运行。
  　　(3)舆论机制。社会新闻舆论监督是指公民、企事业单位和社会团体等利用报纸、广播和电视等大众传媒工具对政府活动进行的监督，包括批评、建议、曝光等，具有公开性、广泛性、及时性等特点。近年来新闻舆论监督的力量加强了，其作用日益显露，但其独立性有待加强。舆论监督是运用大众传媒帮助公众了解政府事务、公共事务和一切涉及公众利益的活动，并运用舆论的力量促使其沿着法治和公众利益的轨道运行的一种社会行为。强有力的舆论监督机制将有助于大部制的运行。部门应建立对媒体反映问题的核实和查处制度，完善舆论监督机制；结合新闻发言人制度的推行，部门应建立媒体信息收集和反馈制度；完善新闻中心建设，等等。
  　　(4)规制机制。大部门应在国家法律、政策和法规的框架下运行，按照国家的利益和公众的利益运行，这有利于调控大部门的运行。例如，可以用法规的形式界定部门的职能及其边界，界定大部制决策层、执行层、监督层的权责和相互关系。
  　　(5)选择机制。主要是指选人用人机制，包括内部选择机制和外部选择机制，这里主要是就外部选择机制而言。大部制的选人用人机制没有企业的选人用人机制那么灵活，由于我国近年来引入引咎辞职制度，权力机关罢免大部门的主要负责人成为可能，这会给大部门的决策层造成较大压力，促进大部门的良好治理。
  　　综上所述，从内部和外部两个方面完善大部制的治理结构和治理机制，将促进大部制的健康良性运行。

大部制视域中的高等教育行政体制改革

董石桃

（刊载于《中国高教研究》2010年第7期）

　　大部制是我国新一轮行政管理体制改革的重点内容，随着国家机构改革的逐步推行，大部制在“大交通”、“大工业”、“大能源”等领域得到应用和探讨，但是，如何运用大部制的原理和要求来推进我国教育行政体制改革，却没有得到应有的关注。笔者认为，新的教育行政体制改革“以简政放权和转变政府职能为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平”，这和大部制改革有着内在契合性。高等教育行政体制改革作为整个教育行政体制改革的核心部分，尤其需要从大部制改革的视域中全面透视，以正确确立我国高等教育行政体制改革的未来发展战略和当前具体举措。

　　一、大部制的系统分析：价值、结构和功能

　　大部制作为一种行政管理形式，实际上由三个要素构成：价值、结构和功能。价值决定了大部制的目标取向和合法性基础；结构决定了大部制的组织形式和运行方式；功能决定了大部制的职能定位和角色引导。这三个要素辩证统一、相辅相成、不可分割，共同决定着大部制改革的方略和举措。
  　　（一）大部制的价值取向
  　　深入挖掘大部制的理论基础和哲学意蕴会发现大部制的价值取向主要包括公共性、整体性和责任性三个方面：
  　　1.公共性。公共性是现代政府的第一属性，增强政府公共性是行政改革的中心问题。从政府公共性角度看，我国的行政改革是政府公共性不断增强，政府形式上的公共性与实质性的公共性不断统一的过程。大部制改革最终的目的是建立一个在社会主义市场经济条件下能为公众提供满意、优质的公共产品和公共服务的政府系统，是在新的历史条件下我国政府公共理性回归的新探索。大部制改革有利于遏制部门利益的膨胀，使行政过程突出以人为本、维护社会公平正义，回应利益多元的需要，培养社会的自治精神和能力，更加关注公共利益的实现，推动行政领域的公共性回归，因此，公共性是大部制首要的价值追求。
  　　2.整体性。大部制追求“大职能、宽领域、少机构”。政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少，因而，“整体性”是其重要的价值基础。事实上，“整体性政府”就是目前西方行政体制改革的发展趋向，这种价值体现在以增强政府部门的沟通合作为宗旨，并着力消除政府组织结构的碎片化倾向。“整体性政府”要求各部门通过合作达到不同政策之间的协调，从而实现更有效的公共管理和服务。“整体性政府”既主张继续借鉴企业竞争文化与市场机制来实现提供公共服务的高效性，也提倡通过协调、合作的方式来实现社会公正、平等等民主价值。
  　　3.责任性。此次大部制改革的一个重要目的就是理顺部门职责关系，实现有权必有责、权责统一。有权无责，政府为民众提供的公共服务肯定不到位；权力过大，公民的权利就容易受到侵犯；权力不受制约，又必然导致以权谋私、贪污腐败，责任性无疑是此次大部制改革的重要价值基础。 大部制改革要按照权责一致的原则，合理界定和调整政府部门的职能，明确相应的责任，做到权力与责任对等；坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠、政出多门；着力解决权责脱节、推诿扯皮等问题。
  　　（二）大部制的结构形式
  　　从哲学上来说，结构就是表征事物内部要素的组合方式、结合形式。 大部制的结构特征主要表现为：
  　　1. 整合。 大部制对政府应该承担的责任、职能进行整合，整合的最终目的在于提高政府机构的工作效率。 大部制立足全局，强化协调和统筹，转变分散、零碎的方式，突出职能的系统性、整体性和前瞻性，使整合后的各功能子系统之间能很好地协作与互补，走出“决策部门化、部门利益化、部门利益法制化”的困扰。 同时考虑到政府自身功能上存在的不足，在将相应的功能委托给政府之外的主体时， 也要充分协调好政府与外部主体的关系。
  　　2. 分权。 大部制加入“决策、执行、监督”分立的意图，对“三权”进行厘清、分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减。 大部制改革既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制， 将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。迟福林认为， “大部制”的关键问题是能否按照建立良好完善的公共治理结构的要求，建立三权相对分开的体制机制。
  　　3. 制衡。 大部制部门权力集中后变得更强势了，监督部门要监督它， 压力就会更大。 如何加强内部的制衡和外部的监督，是“大部制”后政府必须正视的问题，因而，大部制必然要重视权力的制衡问题。 从国家权力的总体结构来看，这种制衡至少包括：一是国务院整体（国务院和部门及部门之间）决策权、执行权与监督权的制衡；二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制衡；三是中央与地方政府之间的决策权、执行权与监督权的制衡；四是社会对政府的权力制衡。
  　　（三）大部制的功能定位
  　　大部制的功能定位实际就是政府职能的定位， 笔者认为主要体现在：
  　　1. 服务。 行政管理体制改革的核心是职能转变，而职能转变的根本方向就是加强政府的服务职能。 因而，大部制在职能上的根本体现就是“服务”，这也是本次行政管理体制改革首要价值——公共性的体现。 “大部制”的生命力，就在于“大服务制”，其改革的宗旨是通过优化政府组织结构，厘清部门职责关系，加强公共服务部门建设，突出改善民生，切实把不该由政府管理的事项转移出去， 把政府的主要职能彻底转变到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来，尤其是把公共服务和社会管理放在更加突出的位置， 努力为公民和社会提供方便、快捷、优质、高效的公共产品和公共服务，最终建立起人民满意的服务型政府。
  　　2. 治理。 大部制改革推动政府由统治转向治理，政府的职能由以前的行政管制转向现在的公共治理。 治理的核心是“公民社会”。 治理绝非政府单方面行使权力的过程，是政府与整个社会的互动过程。 发展政府与民间的伙伴关系，落实民间社会与政府共同治理的合作关系， 坚决把政府不该管的事交给企业、社会组织和中介机构。 政府应该管的事一定要管好。 在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜。
  　　3. 调控。 大部制改革在政府职能上要求政府从日常的微观的管理中退出来，重点放在宏观调控上。 其核心是按照十七大报告的要求，“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”。大部制改革下的政府调控职能转变，在对象上，出现了调控主体同时成为调控对象的情况。 政府调控决策的科学性，贯彻实施的有效性，政策目标的实现度，则将受到透明的监督和严格的审视。 在调控的方法上，坚持主要运用经济手段、法律手段，发挥各种政策的组合效应；坚持区别对待、有保有压，不搞一刀切，不搞急刹车；坚持不断总结经验，及时调整政策，注重实际效果。

　　二、大部制视域中高等教育行政体制改革的价值转换

　　实行大部制改革是当前中国行政管理体制改革的核心任务和主要方略， 而高等教育行政体制改革是行政管理体制的重要组成部分。 当前，高等教育行政体制改革必须从大部制视域中进行全面透视。 大部制改革对高等教育行政体制改革的决定和引导作用首先体现在价值转换的方向上。
  　　（一）彰显高等教育行政体制改革的公共性
  　　从大部制改革的价值取向来看， 高等教育行政体制改革在价值取向上首先要彰显公共性。
  　　1. 彰显高等教育行政体制的公正和公平性。 温家宝曾提出，“如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推进社会公平正义就是政府的良心”。 从大部制改革的价值取向来看，高等教育行政管理的公共性根本在于公正和公平性， 政府被视为实现诸如公正和公平这种价值的工具。 政府推动高等教育发展公正和公平性，主要包括两方面：在个人教育权利维护方面，政府应推进教育机会均等，对所有具有潜能的学生提供经济和教育方面的帮助， 国家应对高等学校和学生提供经费支持，以维护学校教育质量和学术质量，同时保证具有潜能的学生进入学校学习；在高校之间关系方面，政府应该秉持一定的中立性，公平和公正地分配教育资源，避免直接通过政府行政权力在不同类型高校之间、 不同地区高校之间造成资源极端不对等和不公平的竞争。
  　　2. 彰显高校组织性质的公共性。 在计划经济时代的“全能主义政府”导致高等教育集权化、等级结构、非人格化的规章制度和自上而下的行政管理体制， 使得我国公立高等学校实际上具有了一种国家机构的性质。 随着社会主义市场经济的发展，这种组织性质显然不再符合高等教育发展的需要。 新的高等教育行政体制应该推动高校组织性质公共性的彰显，这种公共性不再是国家控制下高校发展的“国家公共性”，而是高校具有较大自治性的“市民社会公共性”，使高校不再是作为政府的分支机构存在，而是更多地体现高校的社会性，获得近似于第三部门组织的特性，获得独立于政府的法人地位，可以依法享有民事权利和承担民事义务。
  　　3. 彰显高等教育活动内容的公共性。 政府应该致力于为高等教育活动内容的公共性提供良好的条件。 高等教育活动内容的公共性主要体现在：①科研与社会服务。 致力于新知识的探索，保证和提高教育质量，为社会提供知识、技术、文化等方面的社会服务。 ②学校的职责。 有效率地使用公共经费，提高教育质量和学术水平，为社会服务。 ③教师作为一种特殊职业所应当承担的责任。 ④教育的中立性。 即教育与政治、宗教的分离，保证学术自由和学术独立。
  　　（二）凸显高等教育行政体制改革的整体性
  　　大部制视域下高等教育行政体制改革的整体性价值取向主要体现在：
  　　1. 高等教育行政体制改革和外部整体国家体制改革联动性。 高等教育行政体制属于整体国家体制的一个组成部分，其改革的推进不是封闭的，而是必须和经济、社会、政治体制保持联动和适应。早在 1985 年，中共中央发布了 《关于教育体制改革的决定》，与此同时连续颁布了《关于经济体制改革的决定》、《关于科技体制改革的决定》，到了 1986 年以后，还把政治体制改革提到议事日程。 经、科、政、教同步推进，并驾齐驱，相互联动。1993 年，《中国教育改革和发展纲要》中指出：“教育体制改革的目标是初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。 ”这些都表明，高等教育行政体制是整个国家体制改革系统的组成部分， 其成功的推行，必须和外部相关国家体制改革联动。
  　　2. 高等教育行政体制内部的协同性。 研究西方整体政府的价值理念，我们发现，整体性的根本就是合作和协同，它既“包括中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向协作、部委与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作”；也“包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府”。 高等教育行政体制改革也必须秉持这种价值观念，树立“大教育”的理念。 从横向来看，加强高等教育行政部门与中央相关其他部门的政策方面的横向协作以及高等教育部门内部机关的协作，通过消除不同项目方案的重叠和冲突而充分利用资源；从纵向来看，中央高等教育部门与地方基层部门保持良性协作；同时还包括公私之间的伙伴关系的树立。 在政府部门的不同利益主体之间加强合作、传递优秀理念，形成一种协同的工作方式；以公民需要为导向，提供一套无缝隙的高等教育服务而不是碎片化的高等教育服务。
  　　（三）落实高等教育行政体制改革的责任性
  　　如前所述， 大部制的一个核心价值就是理顺部门职责关系，实现有权必有责、权责统一，这种价值尤其迫切需要在高等教育行政体制改革中得以落实。 落实高等教育行政体制改革的责任性，根本就在于“高等教育政府问责”机制的确立，使政府“关注一个教育系统内存在的条件，让这个系统能达到它设定的目标”。 自高等教育创建伊始，问责便是一个重大的主题，政府需要对高等教育机构保证，保证它们致力于培养社会需要的毕业生，同时，为改善人民的生活进行研究、提供服务。对公立院校而言，政府则保证它们的钱花得很值，保证这些公立院校工作有效率，同时又要有效益。 随着成本的上升，问责的压力就更大了。
  　　目前，中国高等教育问责机制中，官员问责亟待从“权力问责”走向“制度问责”，它需要强化各级政府依法治教的责任和义务，使之成为考核政府、奖惩干部的硬指标，对落实不力的严厉问责。 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020 年）》提出，要完善监督问责机制，强化对政府落实教育法律法规政策情况的督导检查。 以此为契机，国家和地方政府应尽快出台完善教育问责机制的政策措施， 进一步明确教育问责的主体、对象、内容、处罚类型、申诉与处理等，遏止教育领域的不作为、 乱作为现象。 依照有关法律法规和政府规章制度，制定科学的教育政绩考核和执法监督检查机制，由上级政府组织人事、监察等部门对不作为、乱作为的下级政府、教育部门和学校进行问责，对相关人员的失职渎职行为进行追究。

　　三、大部制视域中高等教育行政体制改革的结构重组

　　大部制不仅包含着价值的内容， 还必须通过结构的重组来落实这种价值追求，就高等教育行政体制改革来说，其结构重组同样体现在整合、分权和制衡上。
  　　（一）整合高等教育行政组织结构
  　　结构是组织取得有限理性的基本工具， 引入大部制改革的结构形式，中国高等教育应该致力于整合行政组织结构，形成设置合理、运转高效的“大教育”行政组织结构。
  　　1. 保持高等教育组织与环境之间的结合性。 这不仅要进行一定的职能合并，还要根据环境变化转变政府职能，甚至要下放一些权力，使之与环境保持密切的联系和及时的沟通。 鉴于中国的情况， 有些高等教育微观管理方面的职能和职权应该交给地方、市场或中介组织，而不是把这些权力在部门之间做横向转移。
  　　2. 整合高等教育的内部结构。 大部制涵容多种相互联系的职能要素，大部门内存在着工作目标差异的分支机构，各部门之间在很大程度上是一种序列性依赖甚至是互惠性依赖，因此，在大部内部各组成部门之间的协调上，必须注重规章制度的标准化、 工作计划的弹性程度以及部门相互之间的信息传递与级别沟通，并十分注重协作成本的最小化，从而提高部内协作的内在一致性。 目前，在教育部内，就高等教育行政管理来看， 涉及的机构占据大部分， 直接相关的就有高等教育司、教育督导团办公室 、师范教育司、思想政治工作司 、社会科学司 、科学技术司、高校学生司 、直属高校工作司 、学位管理与研究生教育司等 9 个， 另外还有综合性的管理机构也涉及高等教育的管理，这些机构的职能间存在重合交叉的职能，需要进行整合优化，同时加强彼此之间的协调。
  　　3. 加强高等教育行政组织的部际协调。 从目前的行政组织结构来看， 高等教育管理不仅仅是教育部能够单独完成所有的任务，许多相关的事务需要进行大量的部际协调，因而需要进行相应的结构整合。 我们甚至可以考虑整合现有的教育部、文化部、广播电影电视总局、新闻出版总署（国家版权局）、体育总局、旅游局、新华通讯社、宗教事务局以及文物、社科基金等部门，建立大教育与文化部。 在“大部制”改革中，解决部门间职能交叉问题的方法一般为： 一方面将职权相近的部门合并重新组合为大部门； 另一方面对部门机构进行合理调整和机构重设，明晰机构权责,使其易于与其他部门的同级机构接洽， 有效处理事务。 同样解决教育部同其他部委间职能交叉、部属高校受多头管理的问题，也可以依照类似思路，采取多部委“共建”的方式予以解决。
  　　（二）优化高等教育行政分权结构
  　　大部制改革的核心问题就是解决好“分权归责”的问题。归责的前提和基础是分权结构的明晰和优化。 高等教育分权改革，究其实质解决的是权力的“越位”、“错位”、“缺位”的问题，在“中心”和“边缘”之间重新配置权力和资源，使各种权力各归其位， 通过在不同的高等教育权力主体间合理地配置权力，达到权力的适当分解与平衡。 高等教育领域中的权力关系存在纵向和横向两个维度。 纵向上的权力关系是指高等教育管理权力在中央政府与地方政府之间的配置,横向的是指高等教育管理权力在政府、市场、社会和高校之间的分配。
  　　1. 政府向大学分权。 政府必须赋予大学真正的自主权。 而要赋予大学真正的自主权， 必须对政府以前管得过多的职能进行分解， 将属于大学自主权范围的课程设置、 学术项目规划、招生、校长的产生、教师的招聘与解聘、资金和资源的使用等权力回归大学，使大学成为一个真正独立的自治机构。
  　　2. 政府向市场分权。 增强高等教育的市场取向，这是高等教育分权过程中政府与市场的边界重建问题。 通过向市场分权，改变政府对高等教育的垄断局面，使政府和市场共同成为高等教育的资源配置方式。 高等教育的准公共物品和第三部门属性意味着高等教育可以接受市场的调节， 公共资源的有限性以及社会不同主体对教育需求的多元化， 使接受市场的调节成为大学的一种自觉选择。 市场调节的介入和增强，可以刺激高校的社会适应能力，提高大学的办学效率，打破学校的僵化科层管理程序，促进高等教育管理的民主化。
  　　3. 中央向地方分权。 高等教育分权模式下的政府间关系,要求降低政府间关系的一体化程度， 并且弱化政府间关系的等级色彩，这就意味着中央政府要从高等教育管理领域退缩，
  　　与此同时，中央政府要给予地方更多关注，并为其提供更多的资源，地方政府才能获取必需的高等教育决策自主权、资源配置权。
  　　（三）建立高等教育行政制衡结构
  　　分权之后还有有效解决权力的制衡问题， 和其他任何权力一样，教育权力同样面临着如何制约的问题。 在我国，对高等教育行政权力的制衡结构可以说还没有真正地建立起来，在学术界也没有被认真地深入探讨。 笔者认为，高等教育行政制衡结构的建立，主要在于：
  　　1. 建立高等教育行政决策权力的制衡结构。 目前，高等教育行政决策权力非常集中，但缺乏一个制约机制，造成很多的弊端。 改善的办法是，应建立从中央到地方的各级教育行政咨询、审议机构，推进教育决策的科学化、民主化，确保教育事业的健康发展。 这也是国际上较为通行的举措，如法国除中央设有国民教育最高审议会外， 还设有全国高等教育及研究审议会、 全国学校配置委员会以及各类职业教育审议会等十多个审议机构， 大学区教育行政机关也设有地域高等教育及研究审议会、大学区学校配置审议会、区域青年审议会等数个审议机构，地方各省的教育行政机关也设有省初等教育审议会、辅导审议会等。 美国在联邦设有政府间关系教育顾问委员会、联邦职业教育审议会、联邦成人教育审议会等十多个审议机构，各州教育行政机关也设有州职业教育审议会等。 加强高等教育行政决策权力的制衡是确保教育行政管理科学化和民主化的一项基本措施，是当代教育行政管理发展的一个基本趋势。
  　　2. 建立高等教育行政执行的制衡结构。 相比决策监督，执行监督更为重要，因为没有好的执行监督，再好的决策也无法很好地落实， 甚至背离决策初衷。 很多教育问题难以及时纠正，因为缺乏有权威的、有效的监督。 现有的教育督导虽然挂有国家教育督导团的牌子，但督导团、督导办都是教育部门内的一个机构，教育制度仍然是在教育内部运行的制度。 由于是部门内监督机构，所以无法对同级政府，也没有办法对下级政府及部门履行监督，同时监督自己也成了一定的问题。 解决的办法应该是把现有各级教育督导团转移到教育监督局， 适当的时候成立国家教育监督局，完善整个国家的教育监督体制。

　　四、大部制视域中高等教育行政体制改革的功能

　　优化大部制改革的核心是职能转变， 其内在的精神就是功能的优化。 高等教育行政体制改革必须在大部制视角下考虑如何优化政府管理高等教育的功能。
  　　（一）强化高等教育服务功能
  　　政府服务高等教育的职能优化，当前应该主要致力于如下几个方面：
  　　1. 营造良好的高等教育环境。 目前，市场经济在教育资源的配置方面发挥越来越重要的作用， 政府教育管理的职能必须从直接垄断教育投资转向创设有利公平的教育投资环境，积极为吸收社会教育资源服务， 并建立良好的激励机制。 同时， 在市场经济条件下政府应当充分保护个人和团体合法的教育财产权利，为教育资源发挥最大效益提供服务。 在服务型政府教育管理职能定位中，我国教育储备金模式、股份制办学等教育改革中出现的原有的“例外”不复存在，因为在新的形势下，教育基金金融风险的防止、股息的界定等问题只是政府的常规职能。 服务型政府的职能定位要求政府通过政策、法规等宏观、间接的措施来为学校发展提供软环境，并为社会各界参与教育管理铺设有利的平台。
  　　2. 提供高质量的高等教育信息服务。 高等教育领域内高校之间的竞争旨在为了自身的发展而争取有限的社会资源，因此“信息”对于高等教育管理体制改革至关重要。 政府要实现从管制型向服务型的角色转变， 真正凸显政府公共服务的教育职能， 既可以通过制定有效的制度规则维护公平配置高等教育资源的机制，建立良好的市场秩序，为高校的改革发展提供公平竞争的外部环境； 也可以收集和整理国内外高等教育的信息和数据，为学生提供信贷优惠等。
  　　3. 建立社会化的服务型教育资金筹集机制。 政府要帮助高校拓宽经费筹措渠道，吸引社会资本，积极参与高素质应用型人才培养。 创造条件，设立社会化的服务型教育专项基金，鼓励和支持企事业单位、社会团体和个人多渠道捐赠，并允许其由捐助者命名。 企业和个人通过依法成立的公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，捐赠财产用于《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的相关高等教育事业的，可按国家税法相关规定在缴纳所得税前扣除。
  　　（二）提升高等教育治理功能
  　　大部制改革必须提升政府的治理能力。 治理理念强调的是多中心的治理格局、自组织的网络形式、协商合作的伙伴关系、谈判与反思的对话方式等，这对高等教育宏观领域的改革实践具有广泛的借鉴意义。 提升中国高等教育治理的功能要做到以下几个方面：
  　　1. 要实现治理主体的多元化和社会化， 实现政府治理方式的转变， 从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。 在高等教育领域，既要迅速培育行业协会、专业协会等组织机构参与治理，更需要迅速培育大量社会评价机构、决策咨询机构等市场化运作的中介机构， 实现治理主体的多元化和社会化。 政府要逐步制定和完善有关教育中介组织的法律法规体系， 并设置适应教育中介组织健康发展的监督机构和执法机构。 制定教育中介组织发展的整体规划，根据社会经济和高等教育发展的实际需要，优先、重点发展与高等教育关系密切的中介组织，并从实际出发，对现已存在的教育中介组织进行改造和优化，使教育中介组织的发展健康有序。
  　　2. 建立政府与社会组织的互动关系。 一是政府与社会机构的合作关系。 政府不再坚持原国家职能的专属性和排他性，而是建立与其他社会机构的合作关系、依赖关系。 二是政府与管理对象的合作关系。 公共治理理论要求管理对象参与治理，而非原来的被动接受“统治”的关系。 三是模糊体制上的所有制关系，即在政府与社会机构合作中，无论公有还是私有，政府均予合作。
  　　3. 实现“公共供给”提供者的多元化。 把原来由政府承担的一些公共管理职能和权力交给公民、社会或者市场来承担，具体来说，就是要在高等教育办学体制方面，打破以往由政府完全垄断的形式， 允许并积极鼓励各种正当的非政府力量参与高校办学，并给予他们合理的法律权限和应有的政策保护。同时，在高等教育财政投资方面，要抛弃以往完全由政府提供的财政体制，建立起以政府投资为主、多渠道筹措高等教育经费为辅的新财政体制，缓解入不敷出的财政压力，调动社会各界参与高等教育管理的积极性和主动性。
  　　（三）加强高等教育调控功能
  　　政府高等教育调控职能的转换主要体现在：
  　　1. 从政府高等教育的调控手段来看， 政府对高校管理要实现从政策调控到法律调控的转变。 计划经济时代，政府调控高等教育的主要手段是政策，其优点是具有较大的灵活性，执行起来快速、高效、果断，缺点却是造成政策常常凌驾于法律和制度之上，从而产生政府主管部门法制观念淡薄，权大于法或以权代法，政治法制化程度低等弊端。 随着高等教育利益主体的多元化，利益冲突与价值冲突的出现成为必然，只有在法律的框架内，将制衡机制与纠错机制以法律形式确定下来，才能保障高等教育各方主体的合法利益不受侵害。 同时，我们必须考虑政府权力自身具有扩张的本性， 而法律是限制政府随意行为的重要手段，权责明确的法律规定了政府的行为，它能为各方利益主体的职责和权限提供必要的制度保证。 政府调控高等教育的主要手段应该转移到法律上来。
  　　2. 从政府高等教育的调控重点来看， 目前关键是调控高等教育区域发展。 政府作为公共利益的代表，其战略选择对均衡区域高等教育发展有导向作用。 一方面，政府应为实现高等教育机会均等创造必要的基础条件，如调整区域高校布局，对中西部高校的重组、 招生等给予一定的政策倾斜等； 另一方面，政府应改革高等教育经费投入体制，摒弃简单地认为区域高等教育的发展水平只能由区域经济发展水平来决定的 “非均衡合理论”。 我国高等教育区域发展在质和量两方面都存在严重失衡， 要改变高等教育区域发展的不均衡必须强调政府的责任，即从政策、审批等行政领域改革入手，为区域高等教育的均衡发展创造良好的外部环境。
  　　3. 从政府高等教育调控的目标看， 其根本是建立有中国特色的现代大学制度，实现高校的校本管理。 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》提出，“完善大学校长选拔任用办法。 充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。 探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。 加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用”。 校本管理的含义是教育主管部门将其权力逐渐下放给学校， 给予学校更大的权力和自主决策的空间， 从而达到变革高校已有的管理体制，优化学校的教育资源，提高学校办学质量的目的，提升高校的自我管理水平，从而减少政府对高校的微观干预。

“大部制”改革对高等教育体制改革的启示

谭佳音 陈士俊

（刊载于《安庆师范学院学报》2008年第12期）

　　一、大部制改革的内涵

　　所谓的大部制，即为大部门体制，是为推动政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。大部制是在市场化程度较高的西方国家普遍实行的一种政府行政管理体制。西方国家多实行以市场经济体制为主导的经济体制，这种经济体制在客观上要求政府不能过多的干预微观经济，反映在政府体制上就是走大部制的道路。
  　　我国改革开放以来，行政管理体制已经历了多次改革，每次改革都是朝着有利于国民经济发展的方向改进。此次改革中，我国明确提出“政府必须更加遵循和体现满足市场和社会需求的导向”，并借鉴西方经验实行大部制改革。改革措施为：国务院将撤消6个部门，重组得到5个部(工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部)，牵涉到15个部门。改革目的在于扩大部级机构的管理幅度，希望能够转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的体制，合理配置宏观调控部门职能。
  　　可以说，此次的大部门行政体制改革，是以明晰部门间职权关系、协调部门间职能交叉多头管理的现状，从而提高管理效率为改革实质的。而改革的形式则主要是合并横向部门、完善纵向结构，加强部门的宏观调控同时赋予下级机构更多的管理权限。

　　二、高等教育体制与政府组织体制相类似

　　(一)与经济体制的相互作用关系相类似
  　　所谓经济体制，是经济的组织体系和管理制度的总称。而高等教育体制是指体系化高等教育管理组织制度，是关于高等教育事业的机构设置、隶属关系和职责权益划分的体系和制度的总称。具体包括办学体制、管理体制、投资体制、招生就业体制和内部管理体制。同政府行政管理体制类似，一个国家的教育体制，尤其是其高等教育体制也在一定程度上受其经济体制的影响，并且经济体制的发展与完善也需要教育体制与其相配合。
  　　经济体制影响教育体制。首先，教育活动同其他社会生产活动一样具有投入与产出的经济活动，其投入为其他社会生产活动的产出，即物质资源，而其产出则是其他社会生产活动所必需的生产要素，即依附劳动者存在的人力资本。由此可见，教育体制的规模和结构在一定程度上是由经济体制决定的。其次，经济活动是教育活动的基础，并且经济条件决定教育发展的规模、结构与速度，并以教材、教学仪器设备等条件形式制约着教学的内容与方法。教育活动在多方面受到经济条件的制约，而这些方面的因素又作为教育体制的管理、决策对象而与教育体制密切相关。由此可以说经济活动对教育体制存在着间接影响。
  　　经济体制和经济建设的发展需要教育体制的支持作用。我国现阶段建设的目标仍是大力开展经济建设活动，提倡科学技术是第一生产力，提倡知识经济，而教育，尤其是高等教育则做为科学技术和知识诞生的基石而受到高度的重视。与此同时，经济建设活动对高等教育体制的组织形式与职能也提出愿景——期望高等教育体制在与经济体制和经济发展的适应性上能够更近一步。
  　　(二)有待解决的问题类型相类
  　　似我国的政府行政管理体制之所以需要进行大部制改革，是因为国务院各部门之间存在着职权归属不明确、职能交叉多头管理的问题，要通过大部制改革的形式来梳理部门间、部门内部上下级机构间的权责关系。
  　　与之类似，高等教育组织体系中教育部与相关部委、各级政府、各级教育机构之间也普遍存在着职权交叠的状况，具体来说，有待解决的问题存在于：教育部同其他部委之间关于对高校管理权的划分、中央政府及教育部、地方政府及相关教育管理机构的管理权责不明晰、各级政府各部委与分属的高校权利之间权责有待明晰等方面。
  　　可见无论是从受现存经济体制的制约这一相似性出发，还是从有待解决问题的相似性出发，政府行政体制改革的方式对高等教育体制改革都有一定指导作用。然而，毕竟教育体制与政府行政管理体制在管理对象、职能、结构等方面都各有不同，因此并不是说解决高等教育体制中存在的问题一定要仿效大部门体制改革的形式，而是要从其改革的目的，从其改革的实质上获得对我国高等教育体制进行改革的灵感和方向。

　　三、我国高等教育体制中存在的问题

　　自新中国成立以来，我国的高等教育管理体制一直呈现“条块分割”的混乱局面。即政府管理高校存在的两种状况，一种是由中央各部委(条)直接对高校进行管理，另一种则是由地方政府(块)对高校进行管理。将高校的管理权按“条”、“块”划分，表面上看可以明晰教育部和各部委之间的管理分工，明确每一部门的职权，而在实际的管理工作中却没有达到如此的效果。
  　　(一)“条”的管理：教育部同其他部委之间关于对高校管理权的划分不够明晰
  　　教育部关于高等教育管理的职权有多个方面，如拟定高等教育的教育方针、政策，起草教育工作计划，编制教育经费预算，审核高校的设置、更名，统筹管理高校的招生、专业的设置等等。这些管理职权由法律赋予，职权的范围也由法律确定，教育部依法履行其职责行使其权利，对高等教育和高等院校进行合理有效的管理。教育部的职权范围并不是局限于对教育部所属高校进行管理，对于其他部委所属高校，教育部同样能够也应当行使其管理权。同时，中央部委对其所属的高校的发展规划、招生及专业设置计划等也具有管理权。这就造成了教育部和其他部委之间存在管理权限的交叉、部属高校由“多头”管理的局面，这种局面的存在干扰了教育部和其他部的管理决策、降低了管理措施的效用，并且增加了管理成本，因而对于教育部、其他部委和高校来说是不利的。
  　　1993年2月中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》，明确提出“中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划指导下，对地方举办的高等教育的领导和管理，责任和权力都交给省(自治区、直辖市)”的改革措施，即主张对我国部属高校进行合理分流：将一部分部属高校划归教育部管理，一部分划归地方政府管理，只将行业性强需要部门直接管理的高校划由部门管理。自此以后我国高等教育管理“条块分割”开始得到逐步消减。至2007年5月，我国的普通高等学校(包括公办和民办)达到了1867所，其中公办高校1591所。在公办高校中，中央部委所属高校111所，包括教育部直属高校73所和其他部委所属高校38所，分别占公办高校的4.6%和2.4%；地方政府所属高校1480所，占公办高校的93%。另外共有民办高校276所。
  　　以上数据表明，目前我国中央部委所属高校已得到合理分流，所属高校数目已得到有效缩减，高等教育管理中的“条块分割”的状况已得到了很大程度的改善，“条块分割”已经转变为“块块分割”。然而“条块分割”所带来的多头管理和管理职能交叉的问题仍旧存在，有待进一步解决。
  　　(二)“块”的管理：中央与省级高等教育管理机构的管理职权均未能合理有效地使用
  　　目前有待解决的另一问题来源于高等教育管理中的“块块分割”的状况。我国目前的高等教育管理体制是中央和地方共同对高校进行管理，但以省(直辖市、自治区)一级的政府及所属高等教育机构作为高等教育管理的主要力量。各省级政府负责其辖区内所有高校的管理工作，包括负责本地区所属高校的管理工作以及所在地的教育部门或其他部委所属高校的共建管理工作。同时，省级政府具有审核高等学校的设置、更名、撤销与调整的职权。
  　　发展高等教育对区域经济增长是有一定促进作用的，这已经获得社会各界人士的共识，因此为促使当地经济建设加速发展，为满足当地产业发展的需求同时减少引进所需人才的成本，各省均致力于完善其省区内部的高等教育专业类型。在较短时间内，围绕着地区发展的导向和需求，一些新的高校、新的学院和专业在各省内纷纷出现。然而从国家发展高等教育的角度来说，这种同类专业、同类学校存在过多的情况和发展趋势无疑会造成一种对有限的高等教育资源的浪费，并且有可能导致高等教育办学水平的滑坡和对其他等级教育经费的侵占。
  　　同时，高校盲目升级的现状值得注意。专科院校争升本科，本科院校争办研究生教育，而实际上，国家、区域对于某些类型专科学校的需求并没有得到满足，某些本科的教学水平、科研水平并没有达到能够举办研究生教育的水平。盲目升级的做法容易使各省级政府走入不顾高校的规模和质量，滥用高校设置的审核权，盲目求多求全，为发展而发展的尴尬境地。
  　　我国现行的是以省级管理为主的两级高等教育管理体制，其优点在于中央政府及教育部负责全国高等教育的统筹管理和宏观调控，并将部分权利下移，赋予省级政府更多的管理权限和更广阔的管理幅度，使省级政府能够对省内所有高校进行有效管理。然而这种高等教育管理体制在实际的运行中却存在两个方面的缺陷：一方面是省级政府未能对“合理利用权利”加以把握；另一方面是中央政府没有很好的行使其统筹管理、监督审核的权利，未能对省级政府权利的行使起到足够的监督作用。管理体制缺陷的存在直接为高校的盲目扩校和升级提供了可乘之机，并且也致使中央政府及教育部未能对高校的设置、专业的增加、院校的升级等等申请起到最后的审核和严格把关作用。
  　　(三)高等院校办学权利的不足
  　　高校吸引资金缺乏政策支持和权利自由。上世纪80年代中期，由于教育资源的匮乏和高等教育的高成本，政府对于高等教育经费的全额负担已显吃力。当时有不少学者提出将工业产业的运行机制引入到教育尤其是高等教育中来，后来随着我国经济体制的改革又有人提出教育市场化的理念。这两种提法的思想核心都是希望我国的高校能够部分引入市场的机制，能够吸引多元的投资主体，同时也能对教育资源进行高效的配置。上世纪90年代初期，我国的高等院校开始征收学费，同时也开始从企业方面寻求经济支持，从此结束了政府作为高等教育单一投资主体的历史。这也意味着尽管政府仍提供财政经费作为高等教育的主要来源，但同时政府也将一部分吸引教育经费的权责下放到高校，期望能够依靠高校从其他渠道上获取资金来办教育，减轻政府投资比例，提高政府投资利用效率。
  　　目前，尽管在政府和高校的共同努力下，高等教育的投资模式已明显呈现出多元化的状态，学费、企业投资和社会捐助虽然对教育成本起到了一定的分担和补偿作用，但是各级政府投资仍然占较大的比例，未达到政府预期目的。这种情况在一定程度上是由高校所获得的决策权利不足造成的。教育的准公共物品属性决定政府必然要作为教育的提供者，但是政府并不一定要作为教育成本的支付者，政府可以在适当范围内赋予高校更多的权利，使其在吸引外界资金方面有更大的自由。
  　　民办高校发展未得到足够重视。经济体制的改革还造成了所有制的多元化，也引致了办学主体的多元化。除了政府办学以外，一些民办高校也纷纷涌现。民办高校可以满足一部分人对于高等教育的需求，可以减少政府对于办高等院校的投资，同时还能够引发公办高校的竞争意识，因此对于高等教育的发展是利大于弊的。但是在我国目前的教育体制中，对于民办高校的办学权利、运行机制的规定和相应管理措施仍然很欠缺，使民办高校处于相对劣势地位，不利于民办高校自身的发展，也不利于我国高等教育的全面发展。

　　四、大部制改革对高等教育体制改革的启示

　　(一)通过部委“共建”解决部属高校多头管理的矛盾
  　　对部属高校进行分流的方法，其解决问题的思路是将部属高校划拨至教育部或省级政府，最终达到避免出现部门间管理职能交叉现象，使高校获得有效的管理的目的。通过对中央部委所属高校进行双向分流，部属高校的数量已经获得大量缩减。尚存的38所中央部委所属院校包括国防科学工业委员会下属的7所，国家民族委员会下属的6所，民用航空总局、新疆生产建设兵团、公安部各下属的3所，国务院侨务办公室下属的2所，卫生部、国家体育总局、外交部、中国科学院、海关总署等14个部门各下属1所。这些部属高校均具有很强的行业特色，因此如欲解决教育部同其他部委间职能交叉、部属高校受多头管理的问题，在现有条件下仍旧采用对部属高校进行分流的方法是行不通的。
  　　因此应当转变思路，以不同的路径达到同样的目的。在“大部制”改革中，解决部门间职能交叉问题的方法为：一方面将职权相近的部门合并，重新组合为大部门；另一方面对部门机构进行合理调整和机构重设，明晰机构权责，使其易于与同其他部门的同级机构接洽，有效处理事务。同样，解决教育部同其他部委间职能交叉、部属高校受多头管理的问题，也可以依照类似思路，采取多部委“共建”的方式予以解决。
  　　早在1998年，高教体制改革“共建、调整、合作、合并”的八字方针，成为当时高等教育体制改革的新导向。目前的高校教育管理体制改革的新要求和新动向，则需要我们对八字方针的内涵进行进一步的诠释，并在今后的改革过程中继续加以贯彻和坚持。在八字方针中，所谓“共建”，应既指教育部与省级政府共同建设、共同管理省级高等院校，以及处于该省的教育部直属高校，也是指教育部同中央其他部委共同管理、建设各部委所属高校。部属高校的“共建”，是要求教育部和中央其他部委对其下属的共建相关机构、部门进行重新设置、调整，同时也要求依法确定各部委、各下属的相关机构、部门的职责所在，以便在“共建”过程中，多头共同管理能够顺利进行。
  　　(二)中央级管理机构应有效行使监督和宏观管理的职权
  　　省级高等教育管理机构对于权利的不合理使用，不仅仅是由于其自身的因素造成的，另外还因为中央相关机构没有能够有效行使监督和宏观调控的职权。
  　　国务院和教育部担负着拟定教育工作的指导思想、政策、基本法规和重要规章制度的职责。因此，应当首先从立法上明确中央政府与地方政府的权责关系、明确政府与学校间的权责关系，以防在权利下移的过程中，各级政府和学校因为弄不清自己的职责而不能很好的行使自己的权利，以致影响各级机构的工作效率。
  　　国务院和教育部具有编制有关教育事业的发展规划的职能，并且应当指导、协调和监督教育规划、计划的实施。在编制高等教育事业发展计划时，应当结合各地区的实际情况，应当有对各地区情况调查研究结果的支持，确保计划的合理性，防止因为制定发展目标过高而使高校盲目追求快速发展而导致教育经费不足和教育质量下降。同时应当注重发挥高等教育评估的作用，在发展中确保高等教育的质量。
  　　尽管中央高等教育管理机构将部分办学、管理权利下放给地方，并且这种办学权利的下发趋势还将扩大，但这并不说明中央政府在办学权管理上的无所作为是应当的。中央政府仍要担负一部分学校办学和升级资格的审批职能。因此尽管由于行政区划造成的同类型学校和专业过多的问题一时无法根治，但是中央政府应当严格审查高校办学资格和升级资格，以防这种趋势的再扩大。这自然也要结合高校评估工作来进行。
  　　教育部只保留一些对于国家建设和科技研究具有重大贡献的高校作为其直属高校和其他部委所属高校，而将大部分高校的管理权下放给地方政府。这些地方所属高校的教育预算经费是由地方政府进行划拨的。尽管如此，中央政府并不因为不再对地方高校进行直接的教育经费输入而丧失对它们的管理权。中央政府除了对于部属高校的固定投资以外，还设立一部分流动经费作为一些科研项目的活动经费和教育成果等评奖活动的奖励经费。中央政府可以加大这一部分经费的比例，利用其对高校的激励作用达到对高校进行有效管理。
  　　(三)合理赋予高校充分的权利
  　　首先，赋予高校在吸引资金方面的权利。近些年来，许多高校在努力朝着产学研结合发展的目标转型，其目的之一就是为了大力发展高校的科研能力，并且加强高校与产业之间的联系，使科学技术运用于实际生产，通过改进生产技术和生产工具来提高企业的生产效率。从另一方面来说，企业因此也会对高校的教育科研进行经济上的支持，使高校的教育经费获得一定程度的补偿。政府应当做的首先是在政策上给予“产学研”相结合的做法以进一步的支持，接着应该从法律法规的层面上给予高校以合法的“招商引资”的权利。
  　　其次，扩大招收国外留学生是获得教育经费补偿的一个较为有效的方式。美国作为一个教育输出的大国，在过去二十多年里其招收的外国大学生的总人数翻了三倍，而这些留学生所缴纳的学费、房租、伙食费等费用之和，在1993年就达到了97亿美元，因此美国商业部已将招收外国大学生列为本国第五大“出口行业”。而在中国，政府和高校在招收留学生这一问题上并没有给予足够的重视，这就要求一方面政府要强化相应的政策和法律、法规上相关的规定，另一方面需要高校以积极的态度来行使自己的权利，充分利用这种机会来获得教育经费的分担、学校知名度的扩大、文化的交流和办学经验的积累，可谓一举多得。
  　　此外，中央政府应当调整政策，支持民办学校的办学和发展，初步营造一种公办、民办高校相互竞争求发展的良性环境。

大部制与高校内部管理体制改革研究

廖少纲 许才明

（刊载于《科技与管理》2009年第2期）

　　党的十七大报告指出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。温家宝总理在2008年的《政府工作报告》中也提出“探索实行职能有机统一的大部门体制；针对职责交叉、权责脱节问题，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制。”2008年3月份国务院第六次机构改革的顺利推进标志着大部制的改革在我国正式拉开序幕，这种改革也必将成为我国公共组织今后一段时期改革的一个重要方向和内容。高校作为一种提供准公共产品的重要公共组织形式，由于历史的原因，高校在一定意义上作为政府的“衍生品”或“附属物”的性质是不容置疑的，其管理体制的“行政化”特点在诸多方面并不逊色于行政机关，暴露出我国政府管理体制类似的弊病。因此，探索如何运用“大部制”改革的相关理念和方法，推进高校内部管理体制改革具有相当的实践价值和理论意义。

　　1大部制的内涵

　　大部制又称“大部门制”或“大部门体制”，在西方发达国家大部制改革开展的时间较早，且取得了明显的效果。在我国，自建国后在一定时期的某些部门也曾实行过大部制改革，但真正提上议事日程是从党的十七大开始。关于大部制，在学界并没有一个统一的概念，结合众多专家学者的观点，大部制必须具备以下4个方面的内涵。
  　　（1）机构合并，人员精简是大部制的基本特征大部制不是简单的机构合并和人员分流，不能简单地以机构和人员数量的减少作为衡量大部制改革成效的唯一标准，机构和人员数量的增减应遵循社会发展的需要进行。我国政府部门实行大部门体制，主要是要解决因为职责交叉导致了我国政府管理中调控与监管不力、战略管理力度弱、决策质量不高、管理成本偏高、协调困难、执行力不强、难以进行社会统筹等严重问题。
  　　（2）准确的职能定位是大部制的前提职能是一个组织所承担的职责和功能，机构是职能的载体。职能的改变必然引起机构、人员数量和规模的变化。建立大部门制的关键就是在充分认清职能的基础上，把职能类似或相近的部门整合在一起，形成一个有机统一的综合性部门，从而理顺职责之间的关系。职责交叉和职责不清已成为影响我国政府机关办事效率低下，行政运行成本持续攀升，政府形象日益受损的一个极其重要的因素。
  　　（3）实现决策、执行、监督权力相对独立是大部制的核心权责不一是出现众多问题的重要因素，对于实行大部制的改革，就是要通过权力下放，建立决策、执行和监督相对分离又有效制约的“新三权分立”的权力运行体系，以确保“决策科学民主化”和“权为民所用”的实现。“实行大部制最重要的是强化决策职能，而相关的执行职能应当从决策部门分离出来，并且这个执行机制是相对独立，有自己独立规则的，不管决策只管执行。然后监督机制又是相对独立的。这样决策、执行、监督既相互联系，又各自按照这样一个体制去运行，那这个大部门制才能达到目的。”
  　　（4）降低行政成本，提高管理绩效是大部制的根本目标从官僚制行政理论到当前的民主行政理论的任何一种公共行政理论的范式都特别强调管理体系的优化，以实现管理效率、管理质量、管理水平的提升。降低行政成本，提高政府的管理绩效是国内外所有国家行政管理体制改革的出发点和归宿，这也充分体现了党的十七大提出的要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的根本要求。大部制的改革是我国行政管理体制改革系统工程的一个重大突破口，大部制改革的理念和实践可以为我国高校内部管理体制改革提供有益的借鉴和启发。

　　2大部制在高校内部管理体制改革中运用的现实基础

　　从一般意义上来看，高校内部管理体制是指高校的管理制度、管理机构设置、管理权限分配及内部因素相互影响构成的组织体系,其本质是高校内部各个阶层和不同利益属性群体之间的权力、利益分配以及权力之间的协调关系。由于主客观因素，于20世纪50年代形成的与高度集中的计划经济相适应的高校管理体制的基本特征仍没有根本性地改变，在诸多方面还表现出强烈的“行政化”特性。
  　　（1）科学化、民主化决策体制尚未形成由于深受传统政府管理体制的制约，致使高校内部出现党政不分、政群合一、高度集权以及责任不清的状况，导致行政决策出现偏离科学化民主化的发展轨道。在决策权力与决策责任上，相互脱节的现象时有发生，比如在责任重大的决策方面，往往会出现决策职能过于分散的现象，一个重大决策，需要几个，甚至十几个部门负责，主要责任主体不很明确，影响了决策的科学化和民主化发展。
  　　（2）高校基本职能定位模糊主要表现在以下几个方面：一是对高等教育事业的性质定位模糊。受“教育产业化”的影响，对高等教育的基本特性，对教育是“产业”，还是“公益事业”，还是二者兼有还存在认识不清楚、不到位的现象。二是高校自身的发展目标定位和发展方向不甚明确。无论是师范类、财经类、医学类、农业类还是理工类院校，甚至军事类院校，几乎都提出了要把学校建设成为一流的教学科研型的综合性大学发展目标，于是如何争取更多的“办学权”成为领导的主要职责。科研成为众多高校教师的首要任务，教学退居为“副业”，难以正确处理好教学、科研和为社会服务三者之间的辨证关系。
  　　（3）组织庞大，管理效能低下当前我国高校机构庞杂，运行缓慢，包括党群机构、行政机构、教辅机构、附属单位以及教学单位在内，高校机构高达50个左右。同时，非教学人员的数量也急剧膨胀，接近甚至超过教学人员，大多高校的非教学人员的比例达到教职员工总数的45%～55%，机构和人员的庞杂给学校造成沉重的财政负担。尤其是近年来我国大学规模的扩大，新兴学科、新办专业的大量涌现，使得学校一级的管理层次增加，大学科层化特征愈加明显，人浮于事，权力集中，从而导致管理效能的下降。
  　　（4）组织构架基本是政府管理模式的翻版高校本是以学术为主的一个实体，教学和科研是其最基本的职能，但在我国，由于特定的历史和社会背景,大学形成了行政主导的传统和制度,高校与政府机关一样,习惯于以行政管理模式来建立组织架构，“官本位”现象严重，这种构架带来了一系列的负面影响。学校办学主体本末倒置，机关行政人员成了学校权力的核心，行政管理取代学术管理，占据高校管理的主导地位已是不争的事实。职称与行政级别联系日益紧密，高校内部的学术权力很大程度上为行政权力所取代,在相当程度上影响着学术权力的发挥,导致一些本来应该由学术权力主导的学术事务也受到行政权力的影响和制约。
  　　（5）依法治校还任重道远我国教育立法近几年取得了可喜的进步，但有法不依，执法不严的现象仍大量存在。而且许多具体制度的不健全、不规范，导致不少“有法难依”的现象。与此同时，由于党政高度一体化，特别是行政权力远远高于学术权力，往往导致相关组织、普通教师不能也不敢轻易对上级权力进行监督。无论是职务的调整、职称的评定、课题的申请、成果的申报还是作品出版专项资金的资助等都难免会打上“人治”的烙印。而一些本有“民主监督”功能的组织也往往成了“橡皮图章”，如有的高校的教代会，只不过是一个群众组织，并无实质上的权力；学校的校务会，只不过是一个咨询机构，也无实权。
  　　以上所提及的种种弊端，应该说是目前我国高校内部管理体制的普遍现象，有些是历史造成的，有些是在发展中难以避免的。但这种弊端带来的最直接和显现的后果就是，行政效率低下，运行成本过高，基本目标发生偏离，使大学教育脱离现实社会发展的需要。因此，结合当前我国行政改革的最新发展趋势，以“大部制”改革的相关精神指导高校内部管理体制改革就具有重要的现实意义。

　　3高校内部管理体制实行“大部制”改革的基本思路

　　借鉴国际上的成功经验，结合我国的实际，按照大部制改革的理念和要求来进一步完善高校内部管理体制改革。
  　　（1）明确高校的历史使命和职能定位，确立正确的价值取向职能的转变和定位是推进大部门制改革的关键，同样也是高校内部管理体制改革的基础和关键因素。高等学校承担着教学、科研、社会服务三大职能。佛兰斯纳认为，大学之别于其他“知识性机构的特点之一，即在它还是一个着重于教学的地方，是一个造育人才的地方”。教师是学校学术活动的直接承担者，教师的水平直接影响着大学的办学水平。有学者认为，以学术为本，弘扬学术价值，树立学术本位的校园核心价值应成为大学内部管理体制改革的基本价值取向。作为大学管理者应大力弘扬大学精神，强化大学学术性属性，构建大学教师致力于获取斟酌的专家性权力的机制，抑制教师对职位权力的冲动，引导大学教师真正成为“以思想和传授其思想为职业的人”，使大学组织真正成为“传递深奥的知识、分析批判现存的知识并探索新的学问领域”的知识性社会。
  　　（2）按照“精简、统一、效能”的原则，实现高校机构精简，权责分明在机构设置或重组时,按照职能,即按教学、科研、生产经营、后勤服务、人事组织等系统而不是与主管部门对口的原则来建立管理机构和模式。要把原附属于机关、行政职能界线模糊的部门从校机关中剥离，做到管理与服务分开。内部的党群、行政、教学、学生、科研、总务后勤管理人员和机构实行管理机构分类管理，这既可以避免互相推诿，权责不清的现象发生,也可以简化多重领导结构,提高管理效率,有利于育人活动的开展,有利于建立现代大学管理服务体系。
  　　（3）完善决策体制，推进科学、民主决策大部制的精神要求把重大决策权集中在组织的最高机构，同时拓宽社会各界参与政治的有效渠道。高校的决策权主要集中在“校”级领导机构，要实现行政决策的科学化和民主化，必须做好以下几个方面的工作。第一，实行党政分开以完善决策中枢系统的建设。党委作为大学的最高决策机构,担负起学校长远发展的战略和重大事件的决策职能，把握学校的发展方向；而校长则具体负责党委会决议的贯彻落实，主抓学校的日常行政管理工作。第二，建立和完善决策咨询机构并充分发挥其作用。目前我国大多高校内部，严格意义上的决策咨询机构并没有建立，各种相关部门和机构成了咨询机构，这些机构无论在信息提供还是在决策选择上都难免会出现“部门利益倾向”而难以“顾全大局”。因此，建立相对固定的重大决策咨询机构是实现决策科学化民主化不可或缺的条件。第三，拓宽民主参与渠道，充分尊重“民意”对决策选择的偏好。高校应在加大“电子校务”建设和“校务公开”的基础上，在与高校发展密切相关的重大决策中，让教职员工有更多的知情权、参与权，以共同促进行政决策的科学化和民主化。
  　　（4）积极探索并推进人事制度改革人事制度的改革是管理体制改革中的难点，因为改革涉及到人的利益的重新调整与分配。对于高校来说，人事制度的改革特别要重视以下两个方面：一是要加强编制管理，按“保证教学、激活科研、精减管理层次、优化结构、建立机制”的原则定编。特别是要严格控制行政领导职数，实行管理与教学的有机统一、二是逐步推行全员聘用合同制，促进形成竞争上岗机制和“能上能下、能进能出”的人员合理流动机制，实现由国家用工变为单位用工、由身份管理变为岗位管理、由行政指令性管理变为合同法制化管理。对党政机关工作人员实行岗位目标聘任制，对专业技术人员实行专业技术职务聘任制，对工人实行任务合同制。
  　　（5）下放权力，重构行政组织体系，提高学校管理效能权力下放，提高行政效能是大部门制的重要特征，也是当前高校内部管理体制改革的目标要求。由于我国政府对高等教育的高度集权管理，致使我国高等院校内部的管理体制也形成了一个以“校”一级管理模式的完全行政等级制，缺乏监督，权力高度集中是这种体制的显著特征。根据高校的职能定位，要改变学校一级以及行政机关职能部门权力集中、过大，通过建立“校-院（所）-系（室）”分权的管理模式，使院级单位处于“主体性”结构的地位，强化学院的权力。学校一级主要进行规划、决策、控制，并提供服务，赋予学院一定的自主权，包括一定的专业设置权、招生考试权、教学权、国际交流与合作、机构设置与人员配备权、职称评聘权以及财产管理使用权等，使学院成为日常管理的主体，而系则成为组织教学、科研的业务单位。同时特别要发挥教代会、工会等能直接维护广大普通老师利益等群众性组织在参政议政、民主监督的作用。只有这样才有可能建立成一个决策科学、执行顺畅、监督有力的高校内部管理体制，从而大大提高组织管理绩效。
  　　大部制不是万能的，无论在理论还是在实践上尚存在一定的缺陷并受到一定的挑战。高校在运用大部制改革完善内部管理体制的过程中，应结合高校自身的发展特点和运行规律，批判性地借鉴和吸收。

高校内部管理体制改革：30年的回顾与展望

张应强 程瑛

（刊载于《高等工程教育研究》2008年第6期）

　　一、高校内部管理体制改革的主要阶段

　　关于高等学校内部管理体制改的标志，比较公认的说法是1985《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布，这一点，也可以从中国期刊上得到证明。1979—1985年，与高校内部管理体制改革直接相关的科研论文只有2篇，这2篇文章都把目光聚焦在对高校领导体制的反思上。而到《中共中央关于教育体制改革的决定》面世之时，相关科研论文数已选到7篇，内容涉及教师聘任、党委领导下的校长负责制、工资分配、开放式教学系统等内容。在我国，几乎每项重大措施的出台、实施、评价都离不了学术理论界的参与。因此，本文对高校内部管理体制改革的的阶段划分将以政策制定与学界聚焦这两条最关键的线索展开。
  　　1.试点阶段(1985—1993年)
  　　2.改革阶段(1993—1997年)
  　　3.深化阶段(1997年至今)

　　二、高校内部瞥理体制改革的内容变迁

　　1.起步较早、最有成效的内部体制改革：高校后勤社会化改革。
  　　2.涉及面最广、社会关注度最高的内部管理体制改革：人事与分配制度改革。
  　　2000年6月，中组部、人事部、教育部三部联合印发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》的通知；2001年9月，文件正式下发到各高校实施。人事与分配制度改革之所以被称之为涉及面最广的改革，是因为其关涉到高校大部分机构、编制的重设，从教学、科研到校办产业、后勤服务，不仅全部人员均须按规定对各级各类岗位进行公开应聘，而且其工资都将在“重实绩、重贡献，向高层次人才和重点岗位倾斜”的激励机制下发生变化。这一系列举措直接关系到高校系统内每个人的直接利益。因此，在《实施意见》中，主管部门非常细致地整理出7大方面、24个实施要点，其中关于教师聘任制度7条、以工资为重点的分配制度4条。这些文件在2003年也直接催生了一北一南、最有代表性的“北大方案”和“中山大学人事制度改革”，引起了社会的高度关注。从2000­—2008年，包括《光明日报》、《人民日报》在内的各大重要报纸共刊发与高校人事制度改革相关的议题2538条，仅2003年就有30多家重要报纸把目光齐刷刷地盯住了国内各大高校的人事与分配制度的改革动向。作为整个高校内部管理体制改革的“突破口”人事与分配制度改革试图从传统的人才管理转换到人力资源开发，打破计划体制下人才流动的壁垒，由人才的激发带动高等教育的激发。但就目前的改革局面来看，离这一目标的实现尚远。一些改得比较彻底的方案遇到的阻力非常大，就算是北大这样思想相对比较开明的高校，其方案也是几易其稿，校方最后的意见是“渐进式的改革更容易取得成功，不能奢望通过一次改革就解决高教人事体制中的所有问题。”这一大胆尝试的最终转型，意味着在社会重大转型期与之相匹配的人事与分配制度改革方式只可能是过渡性质的渐进式、中和式。即使是各项改革“和风细雨”地渐进推行，也屡屡面临来自理论领域的反思与质疑，如人事与分配制度改革提出的理论前提是“效率优先、兼顾公平”，但随着经济社会和文化发展，这一原则就受到了“公平优先、兼顾效率”的“和谐”思想的挑战。
  　　3.呼吁最强烈、进展最慢的内部体制改革：高校自主权下放。
  　　1979年12月6日，《人民目报》发表了复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、上海师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初等呼吁“给高等学校一点自主权”的文章，由此成为高校呼吁自主权的开始。“高校自主权建构经历了高校呼吁、国家政策认可、国家法律确定等几个阶段”，“但即便是法律明确规定的自主权，其作用的发挥也不尽人意”。在改革开放的30年里，高校一直就办学自主权、管理自主权、财产自主权等方面呼吁主管部门放权，而政府在绝大多数政策文件中也多次谈到“要进一步扩大高校自主权“，但除了高校内部的部分人事权显得有些松动外，其他权力尤其是招生权下放的速度非常慢。直到2006年，才有了一次以“直通复旦”为标志的办学自主权突破。但就是这样一次难得的地域性试点也招致各方质疑。《中国青年报》和新浪网对1913人进行调查，有38.9%的人认为很难做到真正的公平；有28.5%的人认为不应该只面向上海考生；有24.8%的人认为教育体制改革不彻底，只在某一环节上的新尝试是无效的；仅有5.4%的人认为“直通复旦”是真正意义上的高校自主招生。
  　　从理论上来讲，高校自主权就是高校的，政府应该是“归还”而非“下放”，退一步讲，就算是下放，呼吁这么多年了，也早该下放了。因为社会才是高校培养产品的最终去处，高校应该依循杜会的标准调整重心；两者之间的互动尽可以在政府的监督调整下执行、当两者标准之间出现脱节时、政府出面干预就可以更好地履行作为权力部门的职能。但迄今为止，高校自主权仍牢牢掌握在政府手上。分析表明，政府一直不归还高校自主权更有可能的原因是长期以来形成的集权式管理传统以及政府全能的管理观念同时也可能是由于不断困扰着高校的“诚信”危机以及高校自我约束机制的不完善。虽然苏步青校长当年就委婉地表达“应该相信校长能管好大学”，但政府仅凭对校长的“相信”与否来判断给不给自主权显然有些冒险。权利本来应该与义务构成矛盾统一的一对直接关系，但社会“诚信”环境尚未形成，所以履行“义务”的力量还根本无法与执行“权利”的力量相抗衡，而同时作为义务的补充力量——监督机制也不完善，高校自身也没有建立起办学的自我约束机制。这就使得在办学自主权的下放抑或回归上，政府管理部门总是心存疑虑，担心“一放就乱”的局面反复出现，认为在高校与社会之间，只有由政府转达来自社会的需求并分配资源才是最保险的。所以，核心问题在于政府能否率先摆脱自己对权力的片面依赖，从高校与社会之间的关系中撤离出来，进而转变对高校的管理职能和管理方式，真正把高校建设成为面向社会依法自主办学的法人实体，在权力的转移过程中，政府应主动进行改革，进行权力让渡，这才是当前真正解决高校办学自主权的核心所在。与此同时，政府要引导高校主动独立承担办学责任，面向社会办学，面向市场办学，建立办学的市场约束机制，用市场竞争和市场约束来引导和约束所获得的办学自主权。
  　　4.目前讨论最热烈的内部体制改革：现代大学制度建设。
  　　1998年5月，江泽民在纪念北京大学建校100周年讲话中提出了“创建世界一流大学”的目标，这一目标的提出引发了一个热烈的新议题——现代大学制度建设。教育部副部长袁贵仁教授认为：“建立现代大学制度，是新时期高等教育改革的方向，发展的必然要求。”随后的2000年海峡两岸面向2l世纪科技教育创新研讨会、2004—2006年高等教育国际论坛、2005年中国教育经济学年会都把现代大学制度作为一个重要议题进行研究讨论，尤其是在2005年“一流大学建设系列研讨会”上，9所著名大学的校长们一致认为：创建世界一流大学要建立现代大学制度。
  　　现代大学制度包括两个基本层，一是国家层面的关于大学的制度安排，涉及大学与政府的关系、大学与社会的关系、大学与大学的关系等方面。二是大学自身层面的内部制度设计，主要表现为大学的内部治理结构。实质上是要解决两个基本问题：如何促进大学的社会化，形成大学与社会的有效互动机制，如何解决好大学自身发展逻辑与服务社会的目的冲突问题。西方发达国家基本上都建立了与自身文化和国情相适应的现代大学制度。而我国的大学制度还存在着高校主体性地位缺失、高校自我行为目标缺失、高校间公平竞争机制缺失、高等教育系统开放性机制缺失、学术权力与行政权力平衡机制缺失等问题。
  　　教育部部长周济在2006年中外大学校长论坛上提出了现代大学制度的基本特征：重视大学自我发展与自我约束机制的有机统一，强调大学办学自主与社会职责的相辅相成，追求大学学术权力和行政权力的平衡和谐，鼓励大学人才培养和科学研究的密切结合。这些制度特征具有比较普遍的意义，是今天思考中国现代大学制度所必须加以充分重视的。我们认为，我国现代大学制度建设需要解决大学的定性与定位这一基本问题，即在坚持“把高等学校建设成为面向社会依法自主办学的法人实体”这一基本思想之下，明确大学的相对独立性，建立大学的相对独立机制，把大学定位于社会的公共领域，作为社会的学术组织来建设。从而来调整大学与政府、大学与社会的关系，实现从控制到自主的转变，解决大学对行政权力的制度性依赖，落实大学办学自主权，形成大学的自我责任意识，建立大学的自我约束机制。有学者还提出了我国现代大学制度建设的基本框架：分离三种权力，政府宏观管理，社会广泛参与，市场适度调节，高校自主办学，民主管理学校。毋庸讳言，关于现代大学制度目前只是停留在学者的研究层面，还没有形成明确的政策文本来推进现代大学制度建设。这是因为现代大学制度是一个关涉到高等教育全局及根本的问题，要在实践上予以推进难度很大。同时，理论研究和比较研究也还存在一些盲点，特别是在引进西方先进国家经验的同时，如何结合中国国情和高等教育实际，通过制度创新来建设现代大学制度，还有诸多重大问题需要加以研究。
  　　5.操作分歧最大的内部领导体制改革：党委领导下的校长负责制的健全与完善。
  　　1950年以来，我国高校的领导体制至少经历了四个阶段的变迁：“校长负责制”时期(1950—1956年)；“党委领导下的校务委员会负责制时期(1958—1977年)；新的校长负责制的探索时期（1978—1988年）；党委领导下的校长负责制时期（1989年以来)。对于党委领导下的校长负责制的科学性，学者郑和平通过在“党和国家领导体制内进行横向比较”，认为高校系统在“总揽全局、协调各方模式”、“党委领导、首长负责模式”、党组领导、依法行政模式”、“政治核心、保障监督模式”中选择第二种即党委领导下的校长负责制“本身是科学的“。武汉大学党委书记顾海良认为，“高等学校实行党委领导下的校长负责制，是新中国成立以来我国高校管理体制长期探索和发展的历史选择”。南开大学原校长侯自新以自身的校长生活实践，得出“党委领导下的校长负责制通过14年的运行，证明它对高等学校的稳定和发展是有效的”结论。这就是说，对于党委领导下的校长负责制这样一种制度在高校理论界已经获得不少认可，但这并不代表这项制度的推行很顺畅。事实上，党政领导关系处理不当的情况时有发生，的确给学校发展造成了相当多的困扰。关于党委与书记、党委与校长、书记与校长之间的关系，以及“党委领导”与“校长负责”之间的关系，可以说，这的确是中国大学所面临的一个完全的“中国特色”问题。

　　三、高校内部管理体制改革的发展趋势

　　“内部管理体制的改革是高校内部体制改革的支撑，也是平台，其改革目标有二个：一个是按精简效能原则进行的管理组织本体改革；另一个是以实现主体改革目标为目标，以学术管理为特征的配套改革”。这一表述概括了高校内部管理体制改革的两个重要文件—《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革和发展纲要》对高校管理体制改革的要求。通过以上对改革目的的分析，尤其是对历史进程、内容变迁的梳理，我们可以初步把握未来高等教育内部管理体制改革的走势。
  　　l.“简约化”的高校组织结构。
  　　通过高校后勤社会化改革的实例可以看出，高校正在竭力摆脱“保姆”形象，卸下身上过重的包袱，全力保障核心机构作用的发挥。今后，除了教学和科研，其他活动基本上都会划归到服务性工作中去，这样一来，庞大的行政队伍将会不断缩编。给实现“简约化”行政组织目标提供雄厚技术支持的是越来越发达的信息化管理，目前各政府部门和高校管理人员的成功精简都少不了信息化管理的功劳。另外，就高校上一级对下一级学术组织的管理来看，基本上实施的是目标管理，目标管理最大的好处就是可简化许多不必要的中间部门与环节，实现“直通车式”的有效管理。随着教学科研的“矩阵式组织”、因科研项目而聚合，但随着科研项目的完成或研究经费的耗尽，这种组织会自动缩小或解散，形成托夫勒所说的“脉动机构”。
  　　2.“品”状组台的高校权力结构。
  　　高校的权力结构由政治权力、行政权力、学术权力三者组成，改革之前一直都按“官本位”的政治权力标准对这三者进行排序，而这三者的先后顺序又恰恰决定着高校的工作重心。因此，在相当长的一段时间内，原本属于高校核心工作的科研与教学得不到重视，大学的学术实力一度沦为亚洲末流。重振学术，将成为高校唯一的生存之道。据当前学术权力的重归趋势来看，今后的权力结构将呈“品”字状分布，学术权力置于顶端，行政权力与政治权力构成底部支撑。虽然当下的教授委员会、学术委员会、学位与职称评定委员会等学术机构的力量还不够强大，不足以成为三者中的领衔力量，但单就校务委员会、董事会中不断增长的教授席位就已经说明学术权力处于上升态势，相比之下，原来过于强大的政治权力已经越来越超脱，成为高校发展“保驾护航”的重要力量；而在行政权力结构中，人才培养、人力资源配置、学科发展占绝对比重的事实，也彰显了行政权力服务于学术极力的一面。
  　　3.“质量”+“效率”的复合式改革目标。
  　　只要是涉及组织改革，都会把目标锁定在“效率”之上，不追求“效率”的组织是不可思议的。比如后勤管理改革追求“服务”的效率，人事与分配制度改革是为了人力资源配置与开发的效率党委领导下的校长负责制的健全与完善则旨在提高“领导”的效率等等。但高校与企业、政府的性质不一样，作为社会性的学术组织，“质量”的分量要比“效率”重得多，在许多情况下为了“质量”甚至必须牺牲“效率”，比如高层次人才没有长时间的培养就不行，科研成果更不能光看产出效率等等。从国外优秀大学的发展历史看，追求“效率”的大学也许算得上是现代大学，追求“质量”的大学则可称之为精英大学，而追求“质量”+“效率”的大学才是具有超越气质的现代精英大学。
  　　4.“法制化”的体制改革进程。
  　　法制建设一直是我国教育体制改革的“软肋”，更是高校一系列改革中最大的弱项，因为专门为高等教育事业设立的只有一部《高等教育法》，几乎所有高等教育问题都只能依赖这部法律，从中获得支撑。显然，这大大落后于高等教育的发展势头，也预示着高校内部管理体制改革必须是管理“法制化”的过程。当前，大学与政府、大学与社会、大学与大学以及大学内部管理缺乏规范、“人治”空间远大于“法治”空间。因此，高等教育领域亟盼具有能规范各级职能部门管理的法典出台，这样，呼吁多年的高校自主权才有可能真正回归高校，并在法律框架内实现责权统一。
  　　5.从“管理”到“治理”的改革理念。

对我国高校内部管理体制改革的政策回顾与反思

张乐天

（刊载于《复旦教育论坛》2008年第5期）

　　高等学校内部管理体制改革是高等教育体制改革的重要内容与任务， 也是高等学校综合改革的重要组成部分。20 世纪 70 年代末以来， 随着党的改革开放方针的确立与实施， 我国高校内部管理体制改革便着手启动， 并不断推进， 影响强烈而深远。30 年来，高校内部管理体制改革未曾止步， 且在不断深化，但不同时期改革的内容与重心或有不同， 这与导引高校内部管理体制改革的政策密切相关。本文对30 年来高校内部管理体制改革的政策予以回顾并对相关问题进行反思。

　　一、导引高校内部管理体制改革的政策回顾

　　1、1977- 1984 年高校内部管理体制的政策规定1977 年恢复高考是高等教育战线拨乱反正的标志，也成为整个社会实现拨乱反正的先声。从恢复高考到 1984 年的这段时期，可称之为教育战线拨乱反正时期。教育战线的拨乱反正是通过教育政策的拨乱反正而实现。
  　　这一时期， 导引高校内部管理体制拨乱反正的重要政策是 1978 年 10 月教育部发布的《全国重点高等学校暂行工作条例(实行草案)》。该《条例》是对原《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例( 草案)》( 1961 年 9 月制订， 又称《高教六十条》) 的恢复，并在此基础上进行了一定的修改。《条例》对新时期高等学校工作进行了全面规定， 其中包含对高校内部管理体制的规定。《条例》第九章第五十条指出“：高等学校的领导体制， 是党委领导下的校长分工负责制。”这一领导体制，既是对文化大革命时期高校“三结合”的革命委员会制度的摒弃， 同时也是对“文革”前高校领导体制的恢复与更新。1961 年教育部制定的原《高教六十条》将高校的领导制度确立为党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。1978年的《条例》则是按照五届人大的规定将高校的领导体制确定为党委领导下的校长分工负责制。
  　　由于高等学校领导体制的改变， 过去作为学校行政工作集体领导组织的校务委员会已经不再存在，新修订的《条例》提出高校设立学术委员会制度。《条例》第五十一条规定“高等学校设立学术委员会。在校长或副校长的领导与主持下，对学校教育事业发展规划、科学研究事业和研究生培养工作中的重大问题提出建议、审查， 鉴定科学研究的成果。评议研究生的毕业论文、毕业设计，参与提升教授、副教授工作的审议， 主持校内学术讨论会， 组织参加国内和国际学术交流活动等。”高校设立学术委员会，是我国高校内部管理体制的一项重大改革， 也是一项重要的制度创新。学术委员会的设立，表明高校学术权力受到重视并开始有了组织和制度保障。由此我国高校内部管理结构上有着行政权力与学术权力的共存与共享。
  　　1978 年至 1984 年间， 我国高校内部管理体制的政策规定还表现在一些其他的方面。1978 年 3 月，国务院批转了《教育部关于高等学校恢复和提升教师职务问题的请示报告》， 这是对高校管理中的一项重要的人事制度即教师职务制度的恢复。1979年 11 月， 教育部发布了《关于高等学校教师职责及考核的暂行规定》。制定这一规定，是为使教师职责及考核规范化，以充分发挥各级教师的职能作用。1981 年 4 月， 教育部发布了《关于试行高等学校教师工作量制度的通知》。上述几项关于高校教师职务和职责的政策规定，都是指向高校人事制度的建设，因而也是指向高校内部管理体制的恢复与重建。
  　　2、1985- 1991 年高校内部管理体制的改革与政策指引
  　　70 年代末我国实行的高等教育管理体制和高校重新确立的内部管理体制， 在实践的运行中虽然起到了拨乱反正的良好作用，但面对社会发展的转型和教育、科技发展的新形势， 其存在的弊端也在显现。主要的问题是高校管理受到教育行政管理体制的严重制约，对人、财、物的管理缺乏自主性， 由此导致校内管理缺乏活力， 阻碍学校的发展。有鉴于此，实践中便有着对改革高校内部管理体制的要求与呼唤。1979 年12 月初， 上海四位大学负责人呼吁： 给高等学校一点自主权。从 1980年开始， 上海交大、北京工业大学、中国科技大学、华南师大等院校开始探索高校内部管理体制的改革，其中上海交大内部管理改革最具代表性。这一改革是以人事和分配制度改革为突破口。1984 年 7月，教育部在上海召开的高校改革讨论会上宣布， 除上海交大外，再委托北大、清华、复旦等六所高校进行工资改革试点。上述高校对人事和分配制度改革的试点， 成为日后推进高校内部管理体制改革的滥觞。
  　　正在高校探索内部管理体制改革之时， 1985 年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》予以颁布。这是一部极为重要的导引教育体制改革的政策文献。《决定》指出，　当前高等教育体制改革的关键， 就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制， 在国家统一的教育方针和计划的指导下， 扩大高等学校办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系， 使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。高等教育的体制改革，寓含着校内管理体制的改革。《决定》的颁布， 也使高校内部管理体制的改革有了新的政策依凭与政策驱动。
  　　遵循《决定》精神， 1985 年后， 我国高校内部管理体制的改革有着新的探索与迈步：
  　　( 1) 试点校长负责制。《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出“：学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会， 作为审议机构”。根据这一精神， 从1985 年开始，我国一些高校进行校长负责制的试点工作。率先进行校长负责制试点的高校有北京师范大学、北京工业大学、上海华东化工学院等。在试点校长负责制的高校，也通过建立和健全教职工代表大会制度， 以加强学校的民主监督和民主管理， 与此同时， 也在加强学校党的建设，以使党组织有效地发挥保证和监督作用。1985 年至 1989 年初的这段时期内， 我国高校校长负责制的试点工作不断推开， 实行校长负责制的学校增加到近 200 所。
  　　( 2) 实行教师职务聘任制度。1986 年 3
  　　月国家教委、中央职称改革工作领导小组发布了《高等学校教师职务实行条例》及其实施意见。《条例》对高校教师的职务设置、各级职务的职责、任职条件和任期等作出了明确的规定，对高校教师职称评审权力进行了新的明确的划分， 同时确立了教师职务聘任制度。1991年 4 月，国家教委、人事部印发了《关于高等学校继续做好教师职务评聘工作的意见》。以上《条例》、《意见》及相关文件的发布，导引着高校教师职务聘任制度的实施与执行。
  　　( 3) 推进高等学校教职工工资制度的改革。1985年 8 月， 国务院工资制度改革领导小组、劳动人事部发布了《关于高等学校教职工工资制度改革实施方案》， 这是指导高校工资制度改革的重要政策。其主要政策规定是：教职员实行以职务工资为主要内容的结构工资制，教职员的结构工资由基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个部分组成。各校要按教育部制定的编制标准的暂行规定， 核定编制，定编定员。高校教职工工资制度的改革因有政策的指引而普遍展开。
  　　( 4) 推行后勤社会化的改革。《中共中央关于教育体制改革的决定》提出， 高等学校后勤服务工作的改革，方向是实行社会化。根据这一精神， 1985 年后， 高等学校开始探索后勤社会化的改革。在 1985 年至1991 年的这段时期内，我国高校的后勤工作改革主要是推行经济承包责任制。一些学校实行后勤管理所有权与经营权分开的政策， 后勤工作管理向社会化迈步。
  　　3、1992 年后高校内部管理体制改革的深化与政策指引
  　　1992年邓小平同志的“南巡”讲话和中国共产党第十四次全国代表大会的召开促进了中国改革开放事业的新发展。中国高等教育的体制改革包含高校内部管理体制的改革也在这样的时代背景下走向深化。1992年 8 月， 国家教委印发了《关于直属高校内部管理体制改革的若干意见》。《意见》指出，校内管理体制改革的指导思想是在党的基本路线指引下， 逐步建立和完善学校能主动适应国家经济和社会发展的学校内部管理体制和运行机制，积极探索建设有中国特色的社会主义大学的新路子。《意见》明确了校内管理体制改革的基本思路。1993 年 2
  　　月国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》。这是 20 世纪 90 年代国家出台的又一项重要的纲领性的教育政策，它对国家教育改革和发展具有新的指引性作用。《纲要》重新明确了教育体制改革的目标与任务，其中对高校内部管理体制改革提出了进一步的要求与规定。《纲要》指出“：要积极推进以人事制度和分配制度改革为重点的学校内部管理体制改革。在合理定编的基础上，对教职工实行岗位责任制和聘任制， 在分配上按照工作实绩拉开差距。改革的核心在于， 运用正确的政策导向、思想教育和物质激励手段，打破平均主义， 调动广大教职工积极性， 转换学校内部运行机制， 提高办学水平和效益。学校的后勤工作， 应通过改革逐步实现社会化。”
  　　在《纲要》及相关政策精神的指引下， 20 世纪 90年代中期以来， 我国高校内部管理体制的改革在逐步深化：
  　　( 1) 深化人事制度的改革。其基本途径是： 高校实行多种形式的用人制度， 实现校内人力资源的合理配置；努力建设一支相对稳定、具有较高水平的办学骨干队伍， 加强学科带头人、教学骨干和后备干部队伍的建设， 注重中青年教师、干部的选拔和培养；依据事业发展和队伍建设的实际需要， 完善教师及各类专业技术职务的岗位设置和职务评聘工作， 逐步形成竞争、激励的机制。与此同时，建立和完善考核评估制度。在这段时期内， 高校人事制度改革在更大范围内进行， 许多高校制定出适合本校特点的人事政策，促进教师队伍建设和高层次人才的成长。
  　　( 2) 深化分配制度的改革。其基本途径是： 在国家进行工资制度改革和逐步提高工资水平的同时， 建立校内津贴制度，逐步形成适应高校特点的国家工资和校内津贴双轨运行的校内分配模式； 校内分配要贯彻按劳分配原则，依据个人实际业绩及对国家、学校的贡献进行分配， 拉开差距， 强化分配的激励机制； 校内津贴提高的幅度因地因校而异。
  　　( 3) 深化后勤社会化改革。高校后勤行政管理职能与后勤经营服务职能进一步分开，实行“小机关、多实体、大服务”的专业化生产经营的管理体制。后勤管理引入市场竞争机制， 社会化改革走向深入。
  　　( 4) 改革内部管理机构， 实行学院制。实行学院制是高校内部管理体制改革和学科建设发展的一种思路， 得到政策的认可。20 世纪 80 年代中期，已有一些本科院校尤其是重点院校实行学院制。即是将过去的按校、系、教研室建制的校内教学行政机构与教学组织变革为校、院二级教学行政机构。系的建制依然存在，但它仅是基层教学组织。实行学院制有利于整合校内教育资源， 优化资源配置， 促进学科发展。到了 90年代末期，尤其是高校扩招导致学校规模扩大之后，实行学院制成为越来越多的高校深化内部管理体制改革的实践。
  　　20 世纪 90 年代末期， 我国高等教育政策法规建设在进一步加强， 其重要的事件是 1998 年 8 月我国正式颁布了《中华人民共和国高等教育法》。《高等教育法》是高等教育政策的成熟化、定型化与规范化，它的颁布对促进高等教育事业的发展具有十分深远的意义。《高等教育法》就高等教育的总则、高等教育基本制度、高等学校的设立、高等学校的组织与活动、高等学校的教师与学生等作出了全面的法律规定。关于高校内部领导体制，其规定是“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”《高等教育法》颁行之后，我国高校内部管理体制改革继续深化， 与此相关的政策建设仍在进一步加强。1999年教育部印发了《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》和《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》，这为新世纪初叶高等学校内部管理体制改革的深化指明了路径和方向。

　　二、高校内部管理体制改革的主要进展与成效

　　1、高校组织机构的改革在稳中求进， 学校管理的民主化建设得到加强。
  　　20 世纪 80 年代以来我国高校组织机构改革的进展主要表现在： 首先， 通过组织机构的改革， 学校党、政权力职责有较明确的划分，学校以教学、科研为主的事业化管理体制得以完善和加强； 其次， 通过建立教职工代表大会制和校学术委员会等制度， 增进了学校管理的民主化，同时也保障了学校学术权力的正常行使， 并促进了行政权力与学术权力的共同行使和有机结合； 其三， 通过组建或推行学院制，适度精简了校内教学行政机构， 提高了行政管理效率。另一方面， 实行学院制也促进了校内学科交融、渗透， 促进了专业改造和学科建设与发展。
  　　2、通过不断推进校内人事制度改革， 引入了竞争机制， 调动了各类人员的积极性， 促进了高校教师队伍建设的加强，同时也促进了高校人才的合理流动。
  　　首先， 在专任教师的聘任方面， 遵循“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、契约管理”的原则，逐步推行全员聘任制度。从总体上看， 它激发了高校教师强烈的竞争意识和进取精神， 调动了教师从事教学、科研的积极性，促进了学校追求进取的教风、学风和校风的形成。其次， 通过人事制度改革， 促进了高校教师队伍建设的加强。伴随着人事制度的改革，各高校纷纷制定政策、措施以切实加强本校教师队伍建设。共同的做法是： 加强骨干教师队伍建设， 加强学科带头人的培养。与此同时，努力培养中青年教师，全面提升中青年教师的业务水平和专业素养。一些高校在本校教师职务的聘任中已开始有对中青年教师的学历和学术水平的较高规定，这是从制度建设上促进教师素质的提高。其三， 通过深化高校人事制度改革， 促进了高校人才的合理流动。高校人事制度的改革，破除了高校人才的“单位所有制”， 赋予教师合理流动的自由。正是这种合理流动的自由， 反过来又促使高校更加重视教师队伍建设。20 世纪90 年代后， 在不断深化人事制度改革的过程中， 各高校纷纷制定校内加强教师队伍建设的政策，一方面稳定教师队伍和努力提高本校教师队伍的素质， 另一方面也通过制定优惠政策， 以招揽和吸引校外优秀人才。90 年代中期开始，我国高校间通过出台优惠政策吸引海内外优秀人才已成新风。在国家层面，也通过启动诸如“长江学者行动计划”和相关工程以促进高校优秀人才的成长。
  　　3、通过推进校内分配制度的改革， 强化了竞争与激励机制， 从整体上提高了高校教职员工的收入水平和物质待遇，也增强了教职员工的工作责任感和积极性。
  　　首先， 高校人事制度的改革是与工资制度的改革相联系。高校专业技术职务聘任工作的经常化、制度化之后， 工资晋升也经常化制度化。80年代之后， 我国高校教职员工的工资水平在不断提高， 与此同时高校专业技术人员的工资水平又随着专业技术职务的提高而提高。其次，由于高校分配制度改革形成了国家工资与校内津贴双轨运行的分配模式， 这种分配模式又直接与岗位职责、工作业绩和贡献大小、考核结果挂钩，这样校内津贴的发放一方面提高了教职员工的收入水平， 另一方面也适度拉开了校内分配增量上的差距， 体现了多劳多得和优劳优酬。从整体上看，高校分配制度的改革提高了高校教职员工的收入水平， 也提升了高校教师的社会地位。
  　　4、通过实施高校后勤社会化的改革， 有力地改变了高校办社会的格局， 减轻了高校办社会的负担， 增强了高校办学的自主性和办学活力。
  　　高校后勤社会化改革于 20 世纪 80 年代开始启动， 并不断推开， 到 20 世纪 90 年代中期全国高校后勤社会化改革普遍进行，形成大势。高校后勤改革正是从改制入手， 遵循市场法则， 引入竞争机制， 逐步推进后勤的社会化。90 年代后， 各高校纷纷成立后勤集团，组建高校物业管理公司， 逐步建立起了符合学校特点的新型的学校后勤服务体系。这样， 高校既逐步卸掉了原来办社会的沉重包袱，逐步为学校创造效益， 与此同时增强了高校办学的自主性和办学活力，提高了为教学科研服务的能力和水平、提高了为全校师生生活服务的质量。

　　三、对高校内部管理体制改革的政策反思

　　1、高校内部领导体制改革的探索与问题
  　　从 70 年代末实行党委领导下的校长分工负责制， 到 80 年代中期在部分高校试点校长负责制， 到90年代高校统一实行党委领导下的校长负责制， 再到1998年《中华人民共和国高等教育法》对国家举办的高校实行党委领导下的校长负责制的明确规定， 这一历程清晰地展现了 20 世纪 70年代末以来年高校内部领导体制的沿革。透过这种沿革， 一方面我们可以认识到，校内领导体制的改革问题一直是决策者无法规避的重大政策问题。无论是试行或试点何种校内领导体制，都体现为一种政策决定、政策探索与政策行动。另一方面， 我们也可以认识到， 在高校内部管理体制改革中， 领导体制的改革既关系重大，又制约甚重。因为它与宏观的教育领导体制， 甚至是国家领导体制息息相关。从长远看， 我国高校内部领导体制改革并未终结，可谓任重而道远。然而， 回首已然经历的变革之路， 我们依然珍视它所曾有的尝试与探索。
  　　我国高校内部领导体制的改革，在另一层面上是围绕如何分清党政职责、权限或理顺党政关系进行的。正如整个国家的教育体制改革是针对传统体制所存在的“包得过多，统得过死”的弊端而进行的那样，高校内部领导体制的改革乃是着眼于克服传统领导体制存在的诸如“党政不分、以党代政、党不管党，政不议政”的现象而进行的。在改革过程中， 这是一个无法绕开的问题。20 世纪 80 年代以来针对这种现象所进行的校内领导体制的改革，一方面在分清党政职责， 理顺党政关系上取得了一定的进展， 另一方面问题与矛盾也还不同程度地存在。1998 年《中华人民共和国高等教育法》对高校党政职权作了明确的规定，但在实践中合法行使党政职权也还遇到困惑与干扰。由此也说明高校内部领导体制的改革仍有继续深化的必要。
  　　2、对深化高校内部管理机构改革的政策反思
  　　高校内部管理机构的设置是与校内领导体制紧密相关的。长期以来， 学校管理机构政府化倾向比较严重， 实行与政府相同或相似的运行机制，由此造成校内机构重叠， 非教学人员比例过大， 人浮于事， 效益低下。20 世纪 80 年代以来，为着眼于改变这种状况，本着“科学、精简、高效、合理”的原则， 校内管理机构的改革也在进行。改革虽然取得了一定的成效，但离“精简、高效”的要求还有很大差距。改革中显现的突出问题是， 高校的管理机构究竟如何设置？ 怎样设置才是真正的科学、合理？这些导引改革的政策性问题仿佛并没有在政策层面上得到很好的解决。高校管理机构的改革一方面受到领导体制改革的影响，另一方面也缺乏良好的政策导引或规约。
  　　20 世纪 90 年代高校实行学院制的改革不断推进， 越来越多的高校以校- 院制替代校- 系制，它成为高校行政机构改革的重要特色与趋向。综观推行学院制的行政机构改革， 我们在认识到它所具有的积极影响的同时，也能看到这一改革所到来的一些其他的问题。例如， 高校推行学院制的改革是一种自主性的改革， 其与学校的规模扩展相联系。在全国范围内，有许多名为学院的高等院校也在设置二级学院， 于是这些学校实际上成为一种“院- 院制”的高校，这在名称上似乎显得重叠。另一方面我国的高等专科院校仍然实行校、系、教研室三级管理体制， 本科院校中既有实行校、院、系体制，也有沿袭校、系、教研室三级管理体制， 这就造成我国高校内部管理体制的复杂与混乱。高等院校行政机构改革应该如何推进？这是需要在政策层面上进行更深入的探讨。
  　　3、对高校人事分配制度改革政策问题的反思
  　　人事分配制度改革是高校内部管理体制改革的重头戏。反观高校人事分配制度的改革， 我们在欣喜于它所取得的进展和积极影响时， 也同样能感受到20世纪 80 年代以来高校人事分配制度改革的困惑与问题。一是在学校范围内，教师的聘任制和管理干部的任用制依然并存，学校全员聘任的政策环境需要进一步构建。二是高校在分配制度改革上形成了国家工资与校内津贴双轨运行的分配模式，这种分配模式又直接与岗位职责、工作业绩和贡献大小、考核结果挂钩，这导致教职员工之间的收入增量上的差距拉大，由此也导致一些教职工的心理失落与不平衡。三是在全面推进人事分配制度改革的过程中， 由于高校本身的资源状况不同，同时也由于不同高校所处的区域环境尤其是经济发展环境的不同，这使得高校间的分配差距明显拉大。而高校间收入差距的不同或物质待遇的差异也容易成为驱使人才流动的重要诱因。这对贫困地区的高校或地方性院校的教师队伍建设也带来障碍与负面影响。四是人事分配制度的改革在整体上需要增加高校教职员工的收入，同时也由于高校的基本建设的投入及教学投入也在不断增加，这使高校管理者面临着筹措经费的压力与负担。因此， 高校人事分配制度的改革，如何更好地获得政策资源的支持， 这已成为对高校管理者的一种新的考验。

大学管理制度改革的趋势与特点

宋旭峰

　　广义的大学管理制度即是高等教育管理制度。狭义的大学管理制度是指大学内部管理制度，主要包括大学内部权力体制、权力运作机制及各类具体管理制度，如教学制度、人事制度、学生制度等 。本文拟从分析大学管理理念变革入手，着力探讨未来一个时期大学权力体制、决策模式和控制模式改革的趋势与特点。至于大学内部诸多具体管理制度的改革，因篇幅所限，暂不论及。

　　一、大学管理理念的变革

　　不同组织理视野论中的大学管理理念各有不同。古典组织理论认为，“科层制”是大学内部权力关系的主要特征，改革的核心问题是上级如何通过有效地管理下级，以提高管理效率。而社会系统理论认为，改革的关键是如何协调大学行政权力与学术权力之间关系，使之分别在不同的领域发挥不同的作用。开放系统理论则认为，随着大学开放程度的不断提升，协调大学内外各类权力的关系，进一步突出大学法人地位，将成为大学管理改革的重点。
  　　（一）古典组织理论视野中的大学管理
  　　泰罗、法约尔等人将一般科学的原则应用于工作和管理环境，提出了科学管理的基本原则。其中，最具代表性的，当属马克斯•韦伯的科层制理论。韦伯认为，包括大学在内的各种社会组织，都是在高度理性支配下、为完成特定目标而设计的工具，其最显著的特征是“科层制”，具体表现在：
  　　（1）明确的专门分工：将日常工作作为正式的职责分配到每个工作岗位；
  　　（2）层次分明的权力结构：组织中的权力形成一个金字塔式的结构，上层对下层的行动和决定负责；
  　　（3）相对稳定的规则体系和活动程序：决策和行动以成文的规章制度为依据，具有一致性、可预料性和稳定性；
  　　（4）非人格化关系：为建立对人员和各种活动的有效控制，必须去除纯粹个人的、情绪化的和非理性的因素；
  　　（5）职业定向：组织人员的职业性雇佣和组织中高级职员的专业定向。
  　　韦伯认为，通过层层控制和规范约束，将会促成理性、有效和守纪律的行为，进而达成管理的目标。为提高管理的效率，必须在管理中按层次和权限排列职位，建立一条服从于上级权力的清晰的指挥链。科学管理的一般程序，首先是明确完成任务的最佳方式，然后制定出相应的规章，并根据任务的专门化要求雇佣专家和员工，合理确定其权力关系和程序。
  　　这种通过理性设计以获得最高效率的管理理论，通常被称为古典组织理论。虽然美国管理学家赫伯特•西蒙认为，即使在稳定环境中的理想条件下，也不可能作出完全理性的决策，因为有三类约束理性无法避免：其一，多少有点无意识的技能、习惯和反应能力，自动地决定了一个个体的表现；其二，组织中个体的动机、价值观、忠诚和既得利益；其三，主体可以获得的精确信息的量。但是，尽管如此，这种管理理念还是逐渐影响到包括大学在内的社会各部门的管理实践。古典组织理论视野中的大学同工厂一样，核心问题也是如何建立合理的层级和分工，从而保证大学各亚层次组织在统一目标下各司其职、高效运行。管理中如何分权、授权和放权等问题变得至关重要。改革就是要在集权与分权之间建立适当的平衡，建立既能有效控制，又能调动下层积极性的纵向管理体制结构。
  　　　　这种视大学为行政管理链中的一环的观点，对于强化大学的整合，提高大学组织化程度，起到了积极的作用。但是，这种仅仅注重大学行政权力，只强调自上而下的行政管理，漠视学术管理的特殊性，对学术人员的权益和学术活动所需自由认识不足的缺陷，日益引起了广泛的质疑。美国学者罗伯特•伯恩鲍姆认为，将这一理论运用于大学管理存在诸多缺陷，大学管理人员理性的有限性至少表现在四个方面：其一，大学的全部情况十分复杂，一个人不可能有那么多的精力去关注不计其数的可变因素；其二，管理人员所获得的情况都经过了传递者的过滤，有的可能甚至还是被歪曲了的；其三，大学内外可变因素内部及其相互之间的相互作用错综复杂，并且往往是松散联合，可选的行动方案的结果又常常是不确定的；其四，在一定情况下，可选行动方案太多，管理人员不可能全部都考虑到，那些真正能够被考虑到的往往只是所有方案的一部分（通常还只是很少的一部分）。 因此，在大学中，管理人员要做到完全按照理性的要求办事，客观上是不可能的。既然不可能算无遗策，那么转变组织文化，突出基层的作用就显得十分必要。

　　（二）社会系统理论视野中的大学管理

　　1927年，美国学者梅约带领一个研究小组，在西方电器公司的霍桑工厂进行了一项开拓性的研究。这项研究后来被称作“霍桑研究”。他们发现，工人们在很大程度上控制工作的进程而不受管理要求的支配。广而言之，人们是处在各种社会关系之中并受其影响的“社会人”，组织中存在着各种非正式组织、复杂的人际关系和利益关系，这些是“海平面以下的冰山”，对组织成员的行为具有举足轻重的影响。这种观点打破了古典理论把组织当作理性模式的框框，组织被看作是一群对目标缺乏一致认同，而仅仅是在组织的存续中分享共同利益的参与者所组成的联合体。组织理论由此进入了一个新的时代。以后，随着世界民主化潮流的发展和人本主义思潮影响的扩大，逐步形成了一个被称作社会系统理论或社会政治团体理论的思想领域。
  　　社会系统理论认为，组织是由各具不同要素和过程的若干子系统组成的联盟，这子系统在某些场合下共同协作去完成系统的目标，而有另一些场合下，它们又为实现自己的目标而努力。每个子系统相对其内部众多更小的系统而言，又是一个母系统。各子系统之间相互影响，但不能相互替代，它们各有自身的特点。组织中的非正式组织影响着组织的行为方式，除了上层对下层的管理，下层往往管理上层，并且这种权力是无法替代的，因此，对于组织而言，来自低层对高层的管理同样十分重要。
  　　在社会系统理论看来，大学是一个由具有不同信仰、情感、利益需求和行为准则的群体所共同组成的系统，大学的实际运行状况取决于系统内部和外部各类群体之间的相互关系。由于各子系统的所遵循的规范各有不同特点，因此，针对不同领域的特点，需要进行不同类型的决策。在不同类型的决策中，行政管理者和教师的权力关系有所不同。某些类型的决策是行政管理者的势力范围，而另一些则是教师的范围。改革就是要改变行政管理者对学校实行全面控制的状况，重新划分权力，扩大基层的影响力，加强广大教师对决策的参与。这对于确立教师在学术领域的决策权并参与全校性管理，提供了合法的依据。一方面，根据不同类型的权力控制不同领域的原则，在学术领域，教师具有一定的自治权，这种自治权是其作为高深学问持有者所固有的，既不是行政管理者授予的，也不是分享行政管理者的权力的结果；另一方面，根据重视基层的“底重原则”，在全校性管理领域，教师应当具有参与和认同管理的权利。

　　（三）开放系统理论视野中的大学管理

　　“开放系统理论”这一概念的使用，常常是很不精确的。美国组织理论卡茨和卡恩认为：“开放系统理论是被人们在最宽泛意义上过度运用的有关一种框架、一种元理论和一种模式的术语。开放系统理论是理解许多类型和层次现象的一种方法，也是描述这些现象的一种概念语言。” 这种理论视野中的组织是各类团体或利益主体的联合，每个团体都力图通过与其他单位的互动，从集合体中获取一些东西，而且，每个团体都有其选择和目标。因此，总体而言，组织是一个松散结合的系统。美国学者托尼•布什认为，松散结合系统主要有这样一些特征：组织目标不明确，组织管理的手段和程序不清晰，组织间联系不紧密，各组成部分界限不清，组织内部具有专业性，组织管理中参与者流动性强，很难明确各人的责任，组织对外部信息的把握具有不确定性。 之所以会形成这样一些特征，是因为组织存在于变化的环境之中，并根据环境的变化不断调整其自身的结构和行为。理查德•斯格特认为，组织对其环境的适应至少发生在两个层面上：第一，组织的每个子单位的结构特性各与其自身的特定环境相适应；第二，组织的分化和整合模式与其所处的整体环境相适应。
  　　在适应环境的过程中，开放系统通常在形态上变得更分化，在结构上变得更模糊和善变。因此，从总体上认识系统活动的关键，就是理解每个子系统在做些什么以及每个子系统对整体所起的功能性（非功能性）作用。
  　　松散结合的系统没有固定的结构，系统的结构取决于环境和系统的相互作用状况。由于系统结构处于不断的生成变化之中，因此松散结合的系统总体处于所谓“有组织的无政府状态”（organized anarchy），即系统表面上结合成为一体，但在实际运作中往往呈现出无序的状态。这使得开放系统理论视野中的管理，明显不同于古典组织理论和社会系统理论视野中的管理。古典组织理论视野中的决策是一个连续的理性过程。社会系统理论视野中的决策主要是根据管理领域的不同，选择不同的策略，采取不同的办法，如分配决策、安全决策等。开放系统理论视野中的决策关注的则是情景（如威胁与问题）与结果（可安全与安全感）之间的权变关系，即情景与结果之间的关联模式，取决于组织自身的行为方式。对于环境需求的变化，组织在应答中必须采取相应的变化，标准化的操作程序无法适应所面对的各种类型的新要求。归根结底，组织是一个动态的系统，它并不为某种静态或固化的结构所控制，环境也并不能直接决定组织结构的具体特征，组织结构随着组织行为而改变。因此，在研究组织问题时，应将关注的焦点从静态的结构转向动态的过程。开放系统理论对大学管理的影响，主要体现在三个方面：
  　　第一，大学结构日趋多元。在适应多元化社会中复杂多变、甚至往往是互相矛盾的需求的过程中，大学组织结构日益趋向多元化，日益成为一个具有若干个中心或“灵魂”的“松散结合系统”，其特点如美国学者卡尔•威克所说：“松散结构‘倾向于传达这样一种思想：相结合的事件之间虽然反应敏感，但是，每个事件同样保持它自己的特点和某种物理或逻辑上的独立的标志。’” 松散结合允许大学在同时刻针对不同的问题，从若干不同方向进行适应性运动，从而可能出现大学的一些部门频有创新之举，而另一些部门却极端传统甚至守旧。在此情况下，“变革，不能以四平八稳的方式在整修系统中全面进行，而必须将半独立的各部门作为一个松散的结合，在其各自的基础上分别加以对待，步步为营地推进。” 
  　　第二，大学进一步融入社会。随着大学开放程度的不断扩大，大学内外边界日趋模糊。对此，克拉克•科尔提出的“多元化巨型大学”观，给予了很好的说明。“多元化巨型大学”是由多个社群组成的松散联合体，它包含许多互相矛盾的社群——本科生社群和研究生社群、人文主义者社群、社会科学家与自然科学家社群、专业学院社群、非学术人员社群、管理者社群等，它边界模糊，一直延伸到历届校友、议员、农场主和实业家——而他们又与这些内部的一个或多个社群相关联。 实际控制大学的是多元权力。美国学者菲利普•阿特巴赫认为：“大学不是一个整齐划一的机构，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会。” 著名高等教育研究专家布鲁贝克认为，大学管理机构必须由校内和校外两方面人士共同组成。没有前者，大学就会信息不准；没有后者，大学就会变得狭隘、僵化，最后就会与公众的目标完全脱节。 因此，开放系统理论视野中的大学管理，呈现出某种分散管理的状态，管理权在不同主体之间进行分配，各种校内外利益主体，甚至社会中介机构和市场因素都对大学管理具有不容忽视的影响，最终形成了多主体共同控制的格局。
  　　第三，大学日益成为面向社会自主办学、自我约束的公共独立法人。所谓公共独立法人，是指具有社会公共事业性质和民事法人地位的独立社会机构。它既不同于哪些直接由政府部门管理的公共机构，也不同于一般的民间组织，而是介于政府公共部门和民间组织之间的一种组织。例如，日本国立大学改革中提出的“独立行政法人”，就是公共独立法人的一种形式。按照日本《独立行政法人通则法》的规定，“独立行政法人”就是介于政府机构与民间组织之间的一种“准”政府机构。

　　二、大学权力体制的改革

　　总体上，主导大学内部管理的权力，经历了由单一权力向双重权力，并最终向多元权力转变的过程。未来一个时期，大学权力体制改革的重点是在协调学术权力与行政权力关系的基础上，适应大学日趋复杂和开放的形势，创新大学权力体制，构建多元权力的治理结构，以进一步提升大学的经营化程度。
  　　（一）促进学术权力与行政权力的协调
  　　促进学术权力与行政权力协调，关键在于建立分工合作的决策机制。一方面，两者有所分工，学术权力一般在基层及学术领域发挥主导作用，行政权力则在大学整体层面及行政事务领域发挥主导作用，各得其所；另一方面，两者相互结合，共同对整个大学及内部各类机构的重大事务进行有效管理。
  　　1.大学学术权力
  　　广义的学术权力是指所有能够对大学学术活动施加影响的权力。学术权力广泛存在于学科、院校和高教系统等不同层面，其表现形式有个人统治（教授统治）、集团统治（教授统治）、学术系统权力、专业权力、魅力权力、董事权力（院校权力）、院校权力（官僚权力）、政府权力（官僚权力）、政治权力、高教系统学术寡头的权力等十多种。狭义的学术权力是指“扎根于学科的权力”，主要指教授以及其他学术人员基于学科、专业的个人权威和集体权威。“依据权力的主体来划分，学术权力主要表现为教授的权力以及其他学术人员的权力。” 关于学术权力的渊源，伯顿•克拉克认为：“教授统治根植于早期学术行会中大师统治的历史传统；它在思想上得到教学与研究自由的学说的支持，这种学说被解释为高级教授应当大体上自由地做他喜欢做的事情；它在功能上基于专业的知识以及对促进批判、创造和科学发展的条件的需要。” 学术权力存在的合理性，基于大学本身的组织特性。大学是专门从事高深知识的传播、储存、鉴别和探索的组织和场所，专门知识在学院和大学中占支配地位，学院和大学的组织与权力围绕在专门知识的周围。掌握和控制高深知识的教授们，必然在大学中占有举足轻重的影响。他们最清楚高深学术的内容，因此，最有资格决定应该开设哪些科目以及如何讲授，并且有权决定谁最有资格学习高深学问、谁已经掌握了知识、并应该获得学位。他们以专断的方式进行某些工作，然后又集合起来，平等地或部门平等地集体决定重大事项。
  　　学术权力主要在大学基层发挥主导作用。学术权力即使在整个学院或学术系统发挥作用，但权力渊源仍学科或专业知识。中世纪时期，大学处于初创阶段，组织结构尚不完备，扎根于基层的学术权力，在大学制度改革中发挥着主导作用。正是学术权力的积极影响，使得中世纪大学一度在推动人类文明进步方面发挥了积极作用。 “虽然个人化的权力总是具有被滥用的可能性，但是，没有这种权力，高等教育系统显然不能有效地运转，因为它保证个人在研究时的创造自由和个人的教学自由，它是把个别教学作为高级训练的基本方法的条件。” 正是学术权力的积极影响，使大学保持其自身发展的逻辑。“只有学术造诣较深的学者才能较好地理解高等教育的内在逻辑，并自觉地遵循高等教育的内在逻辑献身于高等教育事业。” 
  　　2.大学行政权力
  　　大学中的行政权力，主要是指院校层面的官僚权力。伯顿•克拉克认为，官僚权力可以挂在不同的层次上，并以不同的方式行事。 大学中行政管理人员从正规的等级制职位中获取权力。行政人员的权力主要表现为校长的权力、处长的权力、科长的权力等。校长、处长是学校行政权力系统正式的权力职位。虽然这些职位一般都由教授等学术人员担任，但其所运用的乃是行政权力，其所执掌的仍是行政权力。
  　　行政权力存在有其合理性。一方面，组织一旦建立，即要求维护其生存和发展，就必须提高其组织化的程度，协调内部各方面的行动，以应付环境的挑战。最初的大学管理者由教授们选举产生，其行政管理往往是兼职的，院长或主任往往是一群人的临时领导，并且经常是仅仅起到会议召集人的作用，重大事务由教授集体决定。这种领导模式虽然比较民主，但效率低下，难以适应环境变化的挑战。因此，随着环境的变化，迫切需要改变那种仅限于召集和主持会议的学院或大学领导角色，赋予管理者掌控大学发展的真正权威。另一方面，政治化是近代以来大学改革的重要趋势之一。政府和其他各种政治权力为加强对大学的控制，势必要强化大学领导者的权威，以使大学服务于其目的。从这一意义上讲，大学行政权力的渊源，乃是政府权力及其他各种政治权力。大学行政权力的产生，是大学组织政治化程度不断加深的结果。
  　　行政权力既促进大学内部整合，使大学整体功能得到有效发挥，又协调大学与其他社会系统的关系，使大学融入社会，同时还对学术权力施加多方面的影响，如确认某些学科的优先地位，对学科的筛选、分等施加影响。行政权力主要在学院、大学及以上层面发挥主导作用，并通过听命于校长的众多职能部门，对大学各方面施加影响。伯顿•克拉克认为，行政权力一旦确立，就会不断强化。但是，它并不能取代学术权力，特别在大学的基层如学科或讲座中，依然是学术权力占据统治地位。
  　　3.促进学术权力与行政权力的协调
  　　促进学术权力与行政权力的协调，关键在于推进大学决策模式的改革。既要改革以单纯学术权力为主导的学院模式，又要改革以单纯行政权力为主导的行政模式，努力构建学术权力与行政权力相互协调的双重决策模式。
  　　（1）学院模式
  　　中世纪时期，除了少数大学由学生团体管理为主外，绝大多数大学由教授为主体的学术人员进行管理。这种实际决策权力主要掌握在学术人员手中的决策模式，通常被称作学院模式（教授统治）或学术团体模式。例如，在早期的巴黎大学，有关校内管理问题的全部决策，几乎都是由教师作出的。这种决策模式具有两方面的显著特点：一是权力在基层，教授权威的最终渊源在学科专业。二是以分权为基础。由于大学或学院中存在着许多不同的学科，而各学科领域处于“相互割裂”的状态，因此，由来自各学科领域的教授们所进行的决策，必然是非集权的、松散的、软弱的。
  　　　学院模式的优势在于其有助于调动学术人员的积极性，并使学术自由得到保障。伯顿•克拉克认为，学院式统治虽然是教授们管理整个系或学部、学院、研究生院和大学等组织最偏爱的方式，但由于需要进行长时间的讨论、协商和协调，往往难以应付环境变化对及时决策的要求，从而影响办学效率。同时，由于教授们的个人独裁，容易产生决策上的自以为是，形成以学者自治为主要特征的“自我服务”和自我满足倾向，从而影响学校与社会的沟通，导致封闭与僵化。例如，20世纪50年代，在原联邦德国，“教授们权力空前，对内对外均是如此，所以当时的大学被称为‘学者共和国’，意谓正教授的一统天下。这种以高等学校自治为中心的高等教育思想所导致的结果是：（1）政府对高等教育的管理及社会对高等教育的影响减少到最低限度；（2）教授们基本不关心社会、经济的实际需要，仅根据学术本身的需要或自己的爱好来进行教学和科研；（3）学校内部的事务由教授们共同商议、决定，在各自的研究所内，教授们享有独裁式的权力，不存在其他人员参与管理的机会。” 其结果，导致大学与政治、经济、社会相脱离以及学术至上倾向的发展，大学日益成为学术象牙塔。
  　　（2）行政模式
  　　随着国家日益加强对大学的控制，大学内部逐步建立起等级制的行政管理体制，在一些国家，大学内部管理出现了明显的行政化倾向，行政管理人员在大学决策中发挥主导作用。这种实际决策权力主要掌握在行政人员手中的决策模式，通常被称作行政模式或科层制模式。在美国许多大学的管理决策中，以校长为首的行政部门具有较大的管理权，例如，美国“加州大学的权力结构在层次上分为联合大学(大学)、大学(分校)、学院和系四个层次。在大学层次，董事会是最高的权力机构，校长是大学的执行首脑，直接向董事会负责，负责教学的常务副校长在很大程度上承担了学校的管理工作。加州大学的管理属于严格的等级管理，下级必须对上级负责，权力中心在上层，学术委员会等权力比较有限。” 行政模式的主要特点是权力集中于上层，有助于促进大学的整合，提高管理的效率，正因为如此，也往往容易造成行政部门过多干预学术事务，妨碍学术发展，并造成行政人员和学术人员的矛盾，从而在某种程度上影响学术水平的提高。
  　　（3）双重模式
  　　从大学决策的实际看，学术人员和行政人员往往在不同管理领域或不同管理层次分享决策权力，因此，在同一所大学里可能出现教授统治与官僚统治并行不悖的局面。这种教学科研人员和行政管理人员分享权力的形式，通常被称作双重模式。具体可分为两种情况：一是在不同的管理领域分享权力，在学术领域决策权倾向于学术人员，在其他管理领域决策权倾向于行政人员。最典型的如英国大学，一般都建有理事会和评议会这两种机构，理事会主要由非学术人员组成，其主要职责是负责学校的财政、物质设施的计划和维修，以及工作人员的任命和正式确认等；学术评议会则主要由学术人员组成，负责有有关学术问题的决策。而特别重大的决策，如首席行政人员的推举，则要由理事会成员和评议会成员共同组成的校务委员会决策。二是在不同管理层次分享权力，如在学院、系及其他亚层次组织决策权倾向于学术人员，在整个大学层面，各国情况有所不同。如美国主要由校外人士组成的董事会控制，欧洲大陆国家的大学，往往由政府直接控制，院校行政或董事管理形式则相对虚弱。因此，欧洲大陆国家的大学素来被称为“国家大学”，政府行政权力在大学发展规划、学历认定以及资源分配等方面发挥着重要控制作用，政府充当了高校的监护人，大学的行政权力被大大削弱；但中央集权削弱的是大学层次权力，在学部和基层，教授的活动领域很大。
  　　（二）推进多元治理
  　　1.多元权力
  　　随着大学日趋开放，大学与社会的界限日益消失，大学在社会中的边界日益模糊。在许多领域，传统意义上的外部权力与内部权力的界限日趋模糊。作为开放的系统，大学内外的动态关系取代了原来的静态关系，动态权力结构取代了静态权力结构。除上述行政权力和学术权力这两种基本的权力，大学内外其他权力的作用和影响日益突出。布鲁贝克认为，随着大学的发展，“权力中心看来正从大学内部转到大学外部，从学术界转到公共领域，从大学历史上的特权和豁免权地位转到承担义务和责任的地位。” 例如，随着市场影响日益扩大，社会各种利益主体对大学管理行为的影响日益增强，市场权力、社会权力、学生权力等分化出来成为独立的影响力量。各种社会权力主体以契约、合作、入股、建立联合体等多种途径，开始介入大学某些领域的管理。虽然这些社会权力本身并不属于大学权力的范畴，但此时此地，它们的确可能是大学内部某些工程、某些项目或某些领域的权力中心，而这些项目、工程或领域可能直接影响大学的发展。
  　　在此情形下，大学“松散结合”的组织特性进一步突出，其结果，在大学管理的不同领域，起主导作用的权力往往各有不同，即使是同一领域，因活动或事务的不同，可能有多种权力联合起作用，形成了分散化的权力体制。分散的多元权力体制为大学组织机构的改革提供了广阔的空间，一些新建的整合多种权力于一体的边缘性、创新型组织，开始在大学发展中发挥日益重要的作用。如大学为开展某方面的工作与其他学校或社会相关部门联合建立的中介组织、产学研联合体、虚拟组织等。
  　　2. 推进多元治理
  　　所谓多元治理，是指多个权力主体共同掌控相关事务的方式与途径的总称。多元治理具有以下特征：第一，治理机构依据正式的制度或临时协议得以建立；第二，权力主体多元化，允许外部权力介入；第三，治理机构分散化，治理机构之间以合同或契约为纽带；第四，管理方式多样化，实行动态和权变施治原则；第五，治理机构有自身的利益许求，其存在对其他既存的管理机构是一种制衡。多元治理对于克服以科层制为主要特征的传统行政体制的弊端提供新途径。随着办学自主权的扩大，各国大学纷纷引进民间经营理念，更加注重经营化组织结构的应用，一些具有现代企业特点的弹性化、扁平化、多元化组织结构走到大学管理的前台，为推进管理重心下移，增强基层活力，灵活适应环境提供了组织保证。今后一个时期，推进大学多元治理，关键在于进一步创新学术组织，同时，着力构建社会化决策模式，注重发挥市场的作用，根据市场的需要，进行灵活决策。
  　　（1）创新型学术组织
  　　传统学术组织的典型特征是由学科和事业单位单位组成的矩阵，即在纵向上将知识分成许多学科，在横向上分成研究所、系和学院等很多部门。传统学术组织往往存在静止僵化，过分强调分工，整合程度低，管理层次过多，缺乏灵活性等弊端。为增强学术组织活力和创新能力，世界各国大学尝试建立了各种新型学术组织，如日本筑波大学为适应学科综合化趋势，抛弃学部――学科――讲座的传统组织体系，代之以学系与学群相结合的组织结构，设置了6个学群和26个学系，其中，第一学群（基础学群）包括人文、社会、自然等学科，第二学群（文化•生物学群）包括比较文化、人类学、生物学、农林学等学科，第三学群（经营•工学群）包括社会工学、信息、基础工学等学科；此处，还有体育专门学群、艺术专门学群、医学专门学群。
  　　随着教育信息化进程的推进，许多大学逐步建立起各种网络型学术组织及跨校、跨界别创新团队等。根据有关资料，国外有的大学采用网络虚拟组织取得了很大成功。例如，依托多伦多大学的加拿大电子能源技术网络中心，围绕电子技术开发和高层次人才培养，利用计算机网络和现代通讯技术，打破地域限制，将22所大学、32家公司和4所科研机构整合为一体，实行资源共享，进行全面协作，在1999年至2002年，三年时间内构建了与企业密切关联的微电子技术科研和人才培养体系，培养和培训了一批高层次人才，取得了一批应用性科技成果。
  　　（2）构建社会决策模式
  　　随着社会利益的分化和各种利益主体影响的日益扩大，大学如何适应多种社会利益主体的诉求，并调整其决策模式和运行机制的问题日显突出。所谓大学决策的社会模式，是指社会相关利益主体参与和影响大学决策的形式。社会化决策模式具有三个方面的特点：一是重视大学与环境的互动。大学不是通过对抗环境的复杂性来进行自我保护，而是主动调适和适应环境，并从环境中获取资源；二是大学以基于自身特性的方式对获自环境的资源进行加工，恰恰是不同于市场方式的加工过程，才维持了大学作为开放系统的不同结构，因此，大学对市场的适应不等于“市场化”，即把市场机制直接移植进来；三是分散决策，在适应多种利益主体需要的过程中，大学各子系统逐步成为具有较大自主权的相对独立的经营主体，大学经营化程度不断提高。
  　　社会化决策更主要地是一种超越传统权力关系的方式，其影响集中体现在以市场为中介，改变大学、政府、社会三者的关系上。日本学者金子元久认为：“从现在发生的实际变化来看，在高等教育中，既有供求直接面对意义上的市场，也有政府模拟市场机制形态的模拟市场。” 供求直接面对的市场，主要为需求市场和竞争市场，如消费者市场、劳动力市场和院校市场等。学生家庭和用人单位出于对大学教育功能和研究功能的需要而对大学支付费用，各类院校为获得这些费用而展开竞争。所谓模拟市场，则是把市场功能的一部分以某种形态导入政府的资源供给中。例如，强调对大学的“绩效责任”，只有那些经过评估，绩效令政府满意的大学，才能获得较多的政府资助。20世纪80年代，英国撒切尔和美国里根政府受“新自由主义”观念影响，推行公共行政的市场化，大幅度削减高等教育财政拨款，对大学实行选择性支持。在英国，在强调大学通过自己的努力增强自我发展能力的同时，政府借助社会中介机构加强了对大学的评估，并把评价结果与政府的财政拨款挂钩。在美国，大学提供的服务在多大程度上与社会需要相适应越来越成为财政拨款的基准。在日本，国立大学法人化的改革，使大学从政府机构中独立出来，成为自主经营的法人。总之，各国政府拨款方式已逐步由原来的“一揽子拨款”，改为目标激励性拨款、引子拨款、绩效拨款、基准拨款、竞标拨款、边际成本拨款等形式，市场和模拟市场在一定程度上改变了政府权力的运作方式。与此同时，也就提出了谁应当对大学的可持续发展最终负责、国家还是高等学校自身，目前的拨款方式是否助于保持大学的长期产出能力等问题。

　　三、大学控制模式的改革

　　大学控制模式是指大学各层次采纳和执行统一决策的方式。大学控制模式改革的重点，在于改革大学上层结构和基层结构之间的关系，建立上下层次之间权力关系的平衡与协调。
  　　（一）基层控制
  　　所谓基层控制，是指管理重心偏向基层的管理模式。基层控制是早期大学的显著特征之一。在以后的发展中，这一特征在许多国家的大学中得以保存。在英国，“从垂直维度看，英国的权威处于底部的行会形式的控制。” 英国1836年成立的伦敦大学，校务委员会无权干涉各附属学院的教学，它对各学院的惟一控制手段便是学位考试，学院在招生、教学、经济、管理上均独立自主。
  　　基层控制具有结构扁平化的特征，具体体现在：第一，博弈地位均等化。大学或学院的各组成部分松散结合，权力扩散到各学科或教学科研部门，来自各学科的教授们在大学或学院的管理中原则上具有同等权利；第二，结构运作多样化。大学或学院的目标经常与基层目标发生冲突，后者引出了众多的方向，各学科或部门之间的沟通按照往往按照各自的既得利益进行，使得协调非常困难，结果往往由建立在自愿基础上的非正式规范来进行控制；第三，结构实体独立化。各学科或部门高度自主，相对独立，上层结构虚化，下层经常决定并管理上层。因此基层控制在具有尊重学术自由、有利发挥学术人员的创造性等优势的同时，也容易因各行其是造成混乱无序和资源浪费。为修正其不足，一些国家逐步加强了上层调节性机构的建设。
  　　（二）上层控制
  　　与基层控制相对，上层控制是指管理重心偏向大学上层的管理模式。这种模式，以美国大学较为典型。“如同英国模式一样，美国模式综合了受人宠爱的教授控制和院校董事管理与行政控制等形式。但是与英国相比，教授控制力量较为弱小，院校董事和行政人员的影响较为强大。” 在美国的院校内部，系主任一般是自上而下经协商而产生，中间层次的学院一级，院长一般由任命产生。但是，对于一些高度集权体制的国家而言，上层控制主要体现在国家对大学的直接控制上，国家教育行政部门在某种程度上取代了大学行政部门。如拿破仑时代的法国帝国大学就是政校合一的机构，既是全国最高教育行政机关，又是办学实体。结果，在法国和日本等国，大学本身院校层面的行政权力相对较弱。“上层结构的权力集中在国家教育部的官僚手中。没有院校董事会管理制度，院校行政的力量相对较弱。” 因此，即使在法国、日本等高度集权体制的国家，大学基层特别是教授依然享有较大的自主权。例如，根据《学校教育法》的规定，东京大学设立评议会，为学校最高权力机构，由各学部长、各直属部门负责人、每学部两名教授代表组成。总长（与校长合一）为评议长和名义上的法人代表。评议会的职责是审议、协调、决定学校的重大事项和监督总长的工作。各学部的教授会，由全体教授组成，吸收部分行政人员参加，负责选举学部长和决定学部的重大举措。 但是，上层控制对大学整体办学自主权取代或剥夺，很大程度制约着大学的发展。“当一个系统发展并变得更加复杂时，如果日常的权威继续由中央机构行使，这个系统应付逐步变得难以管理。” 而且“当上层建筑逐渐收缩成为一个顶峰，并且建立起等级森严的控制权力的时候，高等教育活动的基层结构就会发生失去功能的情况。” 例如，在法国帝国大学存续的数十年间，由于中央统得过死，学校缺乏自主权和活力，加上条块分割、分散隔绝等原因，影响了学术水平和教育质量，甚至一度影响了法国大学的国际声誉。因此，上述集权制国家在改革过程中，在向大学放权的同时，也采取了加强大学本身行政权力或加强协调机制等措施，形成了另一种形式的集中。
  　　（三）复合控制
  　　大学控制模式改革的总体趋势是由两极趋向中介。绝对的基层控制和上层控制究属马克斯•韦伯式的“理想类型”，各国通过对基层控制和上层控制模式的不断改革，逐步建立了上下结合、多元协调的复合控制模式，针对不同的管理对象，形成了开放灵活、模式多样的控制方式。社会系统理论认为，管理者同时也是被管理者，当行政管理者在管理教师行为的时候，教师也在设法影响并管理行政管理者的行为。实际情况是，教师在护卫其传统势力范围或管理领域过程中，开始介入行政管理者的优势领域；而管理者护卫其传统势力范围或管理领域过程中，也开始介入教师的优势领域。 在保持原有的传统的同时，又通过变革，形成了新的优势。 “今日的大学是昔日学术自治、宗教等级与今日的官僚体系的混合体。” 此外，不同类型高等教育体系之间的相互借鉴和趋同，在某种程度上也促进大学内部控制模式的改革。一般认为，现实中存在两种比较典型的高等教育体制模式，一种为国家主导型高等教育体系，另一种为社会主导型高等教育体系。大致而言，国家主导型高等教育体系容易形成集权式管理，社会主导型高等教育体系则容易形成基层民主管理模式。在发展过程中，社会主导型高等教育体系加强了统筹与整合的力度，国家主导型高等教育体系则通过向下放权和引入市场机制，增强了适应性和灵活性，结果殊途同归。未来一个时期，完善我国大学的复合控制模式，需要进一步推进管理重心逐步下移，扩大学术人员的决策权和影响力，在加强大学整体规划、提高大学组织化程度的同时，增强大学适应市场挑战的能力。
  　　（1）推进管理重心逐步下移
  　　如何处理集权与分权的关系，一直是我国大学内部管理中十分重要的问题。一方面，如果没有必要的集权，就无法把多元分散且异质化程度很高各部分整合成为一体，也难以形成共同的战略、文化和利益；另一方面，当大学变得日益复杂时，这种整合的难度也进一步加大。长期以来，我国大学内部管理实行的是高度集权的管理体制，其结果是以服务为主的职能部门拥有较大的权力，它们实际上成为推行集权的重要手段，并且往往异化成为对同级院系的领导，院系主任权力较少。有学者认为，这种体制下形成了一个实际控制学校但又毋须对学校发展承担直接责任的行政管理者阶层，如财务处管理财务，但毋须对开辟财源负责；人事处负责教师的录用、职称晋升等方面的管理，但毋须对各院系、各学科专业的教学和科研质量直接负责。为此，在合并相关系科组建成立学院的过程中，多数大学都进行了扁平化的分权管理改革，重新划分学校与学院的权利与责任边界，推进管理重心下移，在经费使用和学术决策等方面赋予各学院以较大的自主权，同时也要求各学部承担相应的责任。
  　　（2）扩大学术人员的决策权和影响力
  　　在长期的计划体制下，政府资源都是通过行政系统分配的，结果造成了大学行政人员权力过大的局面。在一些大学中，行政职能部门既是决策者，又是管理者、监督者和评价者，以致许多名义上由学术组织出面做的事情，最终决定权依然在行政部门，学术组织不过是为其“打工”，走个形式而已，甚至校、院、系的各类学术组织也如行政科层部门一样，层层服从，对上负责。为改变行政权力过于膨胀、学术权力相对较弱、行政权力常常代替学术权力的状况，许多大学通过改革，建立健全了各种常设性的学术组织，如学术委员会、学位委员会、教学工作指导委员会、教材建设委员会、课程建设委员会和专业技术职务评聘委员会等，同时，增强学者群体在大学管理、决策和资源分配等具有实质意义的事务中的影响力，并以一定程序和制度确保学者群体行使其权力。
  　　（3）加强大学整体规划，提高大学组织化程度
  　　在办学规模迅速扩张、组织结构日趋复杂和资源竞争日趋激烈的情况下，我国许多大学分别从学科建设、队伍建设和校园建设等方面，加强了对自身发展的整体规划。力图通过规划，在分析环境条件和明确自身优劣的基础上，确立适合自己的办学定位和发展战略，并使学校的各种活动与这一办学定位和发展战略相适应，为学校的发展战略服务。为确保规划的实施，努力从组织制度上加强大学的整合。在制订大学章程、建立健全董事会制度的同时，赋予大学校长以更大的统筹决策权，并进一步强化各部门、各单位的责任制度。
  　　（4）提高大学经营化程度
  　　受长期计划体制的影响，我国大学事无巨细受政府指令控制，大学既无办学自主权可言，当然也就谈不上通过自主经营获取办学资源的问题。然而，改革开放以来，随着大学自主权的逐步扩大，大学的实体地位不断增强。特别是随着办学规模的迅速扩张，政府财政性投入占大学经费开支比例逐步下降，大学如何面向市场通过自主经营获取赖以生存和发展的资源，已日益摆在大学管理者面前的一个现实问题。在此情形下，市场原则及其管理手段被广泛引进大学管理领域，形成了一系列促进大学面向市场自主办学的具体制度。例如，绩效责任制度、融资制度等，前者要求学校各部门证明取得的科研成果、教学质量、办学效益及持续发展能力等，后者则要求大学在国家公共财政能力有限或逐渐下降的情况下，积极通过向银行贷款、引进民间资本、开展教育融资等多种手段筹集发展资金，增强自主发展能力。大学必须自主确定目标定位，通过营造品牌和特色吸引生源，借以维持其在教育消费市场、劳动力市场和院校市场中竞争能力。

我国高校内部管理体制改革的动力探究

张爱淑

　　一、高校内部管理体制改革现状凸显对其动力研究的意义

　　高校内部管理体制改革这个话题其实很大。从纵的方面说，每一项改革首先要从制度设计开始，然后才能进行到组织的设置及其结构的治理，最后还要用一个良好的运行机制促进各项措施的实施；从横的方面来说，高校内部管理体制改革涉及到高校内部管理的方方面面，直至每一个工作细节。
  　　高校内部管理体制改革这个话题也很热。因为每一所学校都要面临发展的问题，高校内部管理实际上处于经常变革之中，大到学校的发展规划，小到每一个职能部门、每一个院系，每一个教研室每年都要制定新的工作计划，每天都要面临一些新的问题。
  　　高校内部管理体制改革这个话题又很难。因为改革总会遇到阻力，尤其是在大学——这个社会系统中比较保守的部分。当前，我国高校内部管理体制改革在理论上悲观论者居多。有学者将高校内部管理体制改革的阻力划分为改革代理人因素、改革操作因素、改革对象因素、改革环境因素四大类型，每一类阻抗因素又有若干子阻抗因素。有学者认为高校内部管理体制改革受高等教育系统外部环境、高等教育系统内以及高校内部的三方面制约，在体制上患上了抑郁症、积弊症、偏癖症和不良症，在实践上小心翼翼，缺乏创新。
  　　近年来许多高校组织领导干部和管理人员远赴国外调研，回来往往都有很多感触，觉得国外高校的内部管理制度确实是好，但同时又感觉国内的环境和国外相比差异太大，只能是“可远观而不可亵玩焉”，无法将国外高校一些好的做法应用在本校的改革中。有的高校校长用“小步、快跑”来总结本校改革与发展的经验，充分反映了这种小心翼翼进行改革的心态。另外，任何一项改革都要经历制度设计——组织结构治理——运行机制建设这三个阶段，缺一不可。而我国高校的内部改革往往是就事论事，忽略系统的配套建设；只注重于组织机构的建设，对制度设计关注较少。也正因为缺乏制度上的总体设计，往往导致改革在运行机制建设中出现偏差，不能很好地运行，在各种阻力下，改革要么易陷于流产，要么达不到预期的效果。
  　　其实，虽然存在着这样或那样的问题，受这样或那样的因素制约，但近些年来，我国高校内部管理体制改革的成果还是非常多的，在全国高等教育大发展的背景下，有力地保障了教学、科研的各项事业的快速发展。一般说来，我国高校的内部管理体制改革大多是由上而下进行的，如高校的后勤社会化改革、人事聘任制改革等等，是由教育部或人事部等先做出政策性的指令，然后高校再依政策规定的框架进行校内管理体制改革，并相应地进行组织结构的治理。我们姑且将它称之为高校内部改革的“外动力”，或者称之为“达标”的动力。但也有相当数量的改革是由高校自发进行的，如高校内部的组织结构调整、人事薪酬制度改革等等，都是各学校依据自身的不同情况而制定的。引发高校自主进行内部管理体制改革的动力我们称之为“内动力”。目前有很多学者认识到了高校内部管理体制的阻抗或制约因素，这些都是客观存在，在这里我们不妨换个思路，探讨高校内部管理体制改革的动力机制。也就是说，我们在面对高校内部管理体制改革的种种阻力时，也要看到并发掘出高校内部改革的动力。因为只有高校感到改革的动力十足时，高校的办学自主权才能够体现，高校的发展才会生机勃勃，活力焕发。否则，一旦高校失去了改革的动力，高校的内部管理体制就会僵化，或不思进取仅仅满足于“达标”状态。其实，动力和阻力是一对孪生兄弟，动力不足就是改革的阻力。两者的研究异曲同工，都是为了更清楚地认识到当前高校内部管理体制中存在的问题，都是为了如何使高校的内部管理体制改革走向健康、科学的轨道上来。

　　二、“外动力”在推动高校内部管理体制改革中的作用分析

　　“外动力”又可分为两类，一是法律和政策带来的动力，二是竞争的动力。法律和政策给高校改革带来的动力初看似乎是个假命题，因为高校必须要依法办学。例如高校内部领导体制问题，1998年我国《高等教育法》以法律的形式确定了高校的领导体制为党委领导下的校长负责制。这就要求我国的高校在内部管理体制改革时要在这个框架内进行，而不能自作主张地改掉这个体制。在这种情况下，如何协调处理以校党委书记为班长的党委（政治权力）与以校长为首的行政系统（行政权力）以及以专家教授为主的学术系统（学术权力）三者之间的关系，显得特别重要。也就是说，哪个高校通过内部管理体制改革能把这三种权力协调得最好，哪个高校的管理体制就是最优的，哪所学校就能在竞争中占据优势。这就是国家的法律给高校内部管理体制改革“施加”的动力。
  　　我国高校的扩招、后勤社会化改革、新校区建设、人事聘任制度的改革等这些直接影响高校内部管理体制改革的举措，无一不是在政策的指导或默许下进行的。改革举措随着国家政策的变动而变动，其实是一个世界性的话题。例如，英、美、日本等高等教育发达的国家一直用拨款的方式来促进或限制高校的定位与发展。香港的教资会对高校的拨款主要考虑到不同学科间的办学成本差异，对不同专业的学生资助力度有一定差别。这种拨款方式一方面指导了学校健康发展，使得高校愿意走小而精的差异化发展道路；另一方面也明确了各个学校的定位，避免重复建设和资源浪费。香港科技大学第一年招生仅招200人，香港政府却以核定好的6000人的学生规模来支持科大办学运营，因此在1996年科大招生达到学生数额度前，科大有大量资金用于招聘优秀人才，置办先进科研设备，这是科大在极短的时间内发展成为世界知名高校的重要原因之一。政府政策的优劣直接影响高校内部管理体制改革的质量，这就对政策的制定者提出了很高的要求，一旦改革的效果不尽如人意，人们容易将指责的矛头指向政策的制定者。所以，政府在制定相关政策时往往不会规定得太细，而是留有一定的空间让学校来自由发挥。这时，解读政府的政策就成为各高校必修的功课，高校改革的动力也就由此产生。
  　　竞争对高校改革带来的动力也是显而易见的。我国对高校的管理方式基本上是分层与分类管理，国家在经费上对部分进入某一圈层（如211工程、985工程）的高校进行重点扶持，对高校的重点学科与重点实验室等进行重点资助。1998年高等教育管理体制改革以来，随着大量的学校划归地方，各省也依照国家的做法进行管理。这样，竞争随之而来。各高校为开始优化资源，重点建设，从而推动了内部管理体制的改革。另外，近年来随着社会上的各种教育评估机构对高校评价的不断完善，其指标越来越细化、科学，也逐渐被大众所接受。高校及其相关专业的排名，虽然暂时不能影响其在国家高校体系中的地位，但能直接影响学校的生源质量及其在社会上的知名度，对高校的长远发展影响很大。研究各类排名的指标体系，剖析学校存在的相关问题，成为各高校教育研究机构的重要工作，学校的相关内部改革的文件也会随之制定并下发实施。因此，无论是从国家层面、省级政府层面，还是社会中介评估机构，由于各种各样的竞争无处不在，无时不在，也就促进了高校不断进行内部管理体制改革。

　　三、“内动力”在促进高校自主发展中的作用分析

　　与“外动力”相比，能引发高校自主进行内部管理体制改革的“内动力”更有利于学校的发展。内动力是指高校在国家的法律和政策框架内，审时度势，自主地做出既符合教育规律、本校实际又区别于其他学校的改革策略，并能有效实施的动力。近年来高校内部管理体制改革中有相当多的成果是由高校的内动力所驱动的，例如财务管理制度改革。许多学校还以财务管理体制改革为突破口，带动学校内部的综合改革。如有的高校对学校所属教学科研、后勤服务、校办产业和管理保障等二级单位，实行统一管理、分级核算的四条线财务管理体制，调动了各院系办学的积极性，有利于院系自我发展机制的形成。再如，高校的组织机构设置问题。目前许多高校实行“两办（党委办公室与校长办公室）合一”，这表明高校在政治权力与行政权力的融合、协调方面作出了可喜的一步，很好地解读了现代大学制度理念下的“党委领导下的校长负责制”。高校在自主进行内部管理体制改革方面的成果还有很多。这表明高校正在逐步走出计划时期被动、僵化的管理体制，自我发展的意识在增强，自主改革的动力在增强，这有力地促进了新时期高校教学、科研工作，提高了高校社会服务的能力。
  　　高校内部管理体制改革的内部动力的意义还在于，当来自“外动力”（或者说压力）使高校在某个方面不得不做出改革的时候，内部动力将有助于高校更好地适应、变通政策，从而有助于改革的有效推进，使之真正地为学校的改革发展服务。例如，同样是后勤社会化改革，由于不同的高校政策解读的不同，和学校实际情况（阻力）的不同，其效果是不一样的。如华中科技大学在1998年就成立了国内第一个高校后勤集团，仅两年多时间，就实现了高校后勤市场化、专业化、产业化，使之步入良性循环发展的轨道，成为全国高校学习的样板。而有许多高校至今还没有完全卸下后勤这个“包袱”，仍陷入在产权问题、思想观念问题和人事问题等方面的纠缠之中。再如，教学评估，不同的学校对此的态度及由此产生的效果是截然不同的。有些学校为了评估而评估，在准备不足情况下仓促地应付评估，甚至弄虚作假，在师生中影响很坏，而且在评估之后就束之高阁，一切照旧；有些学校却将此作为提高教学质量、完善教学管理制度的一次契机。由此可见，内动力的产生及其作为具有强烈的主观性，其作用具有差异性，这是与高校领导层的管理能力密切相关的。下面我们就重点来谈一下高校管理体制改革内部动力产生的根源及提升途径。

　　四、“内动力”的来源与提升途径分析

　　只有看到问题，才会有产生改革的动力。高校内部管理体制改革的内动力就来源于高校以书记校长为首的校领导班子成员发现问题的意识与能力。由于发现问题的能力是有差异的，因此高校自主改革的动力也是有差异的。这就对高校领导人的素质提出了很高的要求，要求他们能够主动地发现学校的改革与事业发展中存在的突出问题。
  　　问题可分为显性问题和隐性问题。显性问题一般指现已存在并已经暴露出来的问题，考验的是校领导的执行能力，在此不多论述。对隐性问题的发现才能真正考验高校领导在学校管理方面的创新能力。从哪些方面去寻找隐性问题呢？首先是解读国家相关法律政策，做到既不越界又能结合本校实际进行变通，最大限度地用好用足国家的政策资源为学校的改革发展服务。其次是要恰当地给学校进行定位，并制定科学的发展规划，因为在“发展”的前面一定会存在很多复杂难以解决的问题。这就要求校领导要有使命感，即任期内主要解决什么问题，要将学校带向何方，怎么做，对这些问题要有清醒的认识。三是善于向同行学习，善于借鉴国内其他高校的成功经验。需要注意的是，学习他人经验一定要与本校实际相结合，而不是看到好的做法就盲目地进行学习，照搬照套。其实有些问题在这个学校是问题，但在另外一个学校由于学校层次与主要功能的不同就可能不是问题；有些做法在这个学校效果很好，在另一个学校可能就不适用。例如，研究型高校、教学型高校及高职学校对某一个教学制度的理解和执行应是不一样的；经济发达地区高校的人事管理制度中某些措施可能就不一定适用于经济落后地区的高校。
  　　综上所述，一所高校内部管理体制改革的动力其实来源于校领导的问题意识与使命感，换句话说，是校领导的管理素质与责任。那么如何提高校领导的管理素质呢？一是要求校领导要具有很强的管理能力和很高的综合素质，二是要求校领导要深刻领悟高校和高等教育的本质与规律，这也就是我们常说的大学校长一定要是教育家的原因。依据现有的高校领导选拔机制，建立一个全国性的高校领导人才库是必要的。一旦被选入人才库，教育部就要组织他们进行各种形式的教育管理理论培训，包括安排其出国访学和挂职锻炼，使之在“上岗”之前初步完成从教育管理“外行”到“内行”的转变。另外，要加快高校教育科研水平的提高。当前我国的高校几乎都设立有高等教育研究所及其他相关机构。长期以来，大家一直认为这些机构的职责就是两个：一是作为理论研究机构，二是作为校领导的决策咨询机构。其实还有一个职能没有被大家所认识，那就是起到培训学校管理干部，教师及研究人员，提高全校干部教师整体的教育科学素养。学校整体的教育科学素养提高了，学校的决策就不会偏离方向，也才能真正做到科学决策以较小的阻力在校内推行。鉴于高校教育科研机构的这三个职能，部分学校已开始重视教育科研机构的建设与发展。很多高校在此基础上成立了教育科学研究院，在加强学科建设的同时，注重研究本校事业发展的突出问题，提出很有价值的研究报告，为学校的科学决策起到了基础作用。一所高校的教育科学研究水平能居于国内前沿，这所高校的内部管理水平一定不会差。因此，重视教育科学研究机构的发展，也就为学校改革发展的动力找到了支撑与依归。

大部制改革背景下二级学院治理模式创新探讨

潘国臣

（刊载于《学校党建与思想教育》2010年第2期）

　　目前，部分高校开始实行大部制改革，改革后的治理模式可概括为“实部虚处实科”，即对外称处、对内称部，部为实，处为虚，科岗为执行岗位。二级学院原则上遵循“党委领导为核心、院长行政负责管理、教授注重治学”的基本原则；同时注重“党政分工合作、共同负责”的二级学院领导体制，并明确规定处级科岗人员之间的比例。一般二级学院的处级干部为5位，科岗职位可由学院酌情设定，通常设办公室主任、办公室副主任和团总支书记3位，少则办公室主任兼副主任和团总支书记2位；下设机构科岗人员包括教学秘书、行政秘书等大致1到4名，故二级学院科岗工作人员范围一般为2到6名。本次调研发现二级学院“处级／科岗”比例集中在100％－167％（只有一个二级学院为83％），所有材料形成、教学执行、经费用度、学生管理等工作基本上都由科岗人员经手完成。这就是目前部分高校二级学院的治理模式。

　　一、二级学院治理中出现的问题分析

　　政府行政机构大部制改革的实质即“把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使”（孙学玉），“把一些职能相近的部门或职能相关的部门重组为一个大部，把原来的部委或改为内设的职能司局，或改为部委管理又具有一定独立地位的机构”（左然），“最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标”（王四方）。然而，实部虚处实科的结构设置已经一目了然地显示出二级学院治理的核心管理理念偏离了大部制的初衷，二级学院“处级／科岗”比例就是一个明显的佐证。在二级学院的治理过程中，原则上职责问题需要进行显著区分，可是因为科岗人员人数的局限而难以达成。职责区分不清，搭便车行为和道德风险等问题必然随之出现。本次研究发现，二级学院在大部制模式下的治理问题主要表现在以下几个方面。
  　　1．部处级干部官僚化。大部制的特征之一本应该是二级学院（副）部级减少，部处级干部只对大政方针进行宏观把握，不负责具体细节的实施和落实。这样5个（副）部级院长都在指挥、统筹二级学院的发展和规划，其分工明确细致又领域偏窄，工作量和工作面都远远低于一个（副）部级干部应该统筹的宏观层面。如此在实部虚处的思维下，他们很容易理所当然地领导工作、下达指示，不负责具体事务。这是否符合“高校成立学院似乎主要是为了减轻学校行政管理的压力，学院理应有较实在的行政权力”的初衷，我们不得而知；“但现实中，学院基本上只是在充当高校的派出机构或行政下属，接受高校和相关职能部门的领导，在学校这一决策者和院系这一实际运行者的夹缝间找寻自己的空间，而没有成为真正的行政管理中心”（李素芹），二级学院虚处的治理模式让他们在学院治理过程中基本上只有转述和参会的职能，具体执行均由科岗完成。
  　　2．决策经验化。二级学院部处级领导的官僚化往往导致二级学院决策实施过程中的经验主义，或者多采取部处级领导集体表决的做法。如此，很多领导者丧失了外出调研的激情、条件和行动力，无法养成“调研形成决策”的思维，同时也无法准确深入地把握宏观。在这种情况下，很多二级学院重要事务的决策往往缺乏调查，脱离实际。如一个二级学院党支部设置个数的问题，有的领导干部没有进行实践调查，对不同辅导员的不同治理、高低年级的不同差异、一个支部书记的工作量等都不了解，也不听取基层工作者的意见，仅凭经验认为一个学生支部更容易管理和规范，而后就在二级学院办公会上直接决定执行，造成非常混乱的后果。
  　　3．科岗职权畸形化。由于上述两点，二级学院往往在科研推动、学科建设、学生管理、党群从属、文件传阅、院部协调、财务置换等各个方面都由寥寥无几的科岗工作人员全权负责执行，而5个部处级学院领导针对自己负责的领域，都可以指挥科岗人员无原则执行和实施，从而造成科岗没有任何实权却独揽所有琐事和要事，使他们几乎没有思考的空间和改进工作的余地。这种畸形科岗工作模式极易诱发二级学院科岗人员的恶性职业倦怠。

　　二、二级学院治理模式的改革途径

　　要消除高校大部制改革下二级学院的治理结构弊端，寻求更为合理的治理模式，我们认为可以从以下几个方面着手。
  　　1．行政放权。所谓行政放权就是把二级学院的具体行政权和教学事务的决策权下放到科岗干部群。科岗人员由于工作岗位和工作性质的关系，与师生有更多、更深入、更广泛的交流和互动，因此可以更贴切地了解师生的真实想法，这是我们提倡院部级领导权限下放的根本原由。可是，它又势必牵涉到如何操作的问题，很容易出现另一种无度、失衡的状况。鉴于此，二级学院部级领导首先要学会抓大放小，明确界限原则、规则、制度等各自的权利权限，“通过各种规章制度的建立使原有的管理方式由具体管理转为监控管理，管理手段由直接管理转为间接管理，即通过制订有关的规章制度，对学院实行宏观调控；减少管理的盲目性，增强科学性，也有助于管理活动的延续性”（姜舒）。
  　　2．党政分挑。即大部制下每个二级学院只设置2个院部级领导，同时院长和党委书记各1名，并由党委书记兼任副院长，具体责任分工由他们自行商榷；其余所有二级学院部处级名额差额全部设置为二级学院执行类科岗职位。这样由2名专职领导和3名执行干部总揽二级学院所有日常运行权、科研管理权、人财事权等，可以充分提高二级学院办学的质量和效益。至于其他细节部分则可适当权力下放，如此可以有效监控本学院的良性发展。
  　　3．科岗为先。即在行政放权和党政分挑的前提下，所有二级学院具体事务的操作执行、前期规划、行政行为和权责分解考核全部从科岗人员做起，严格考核科岗人员对本二级学院发展的贡献。同时，在科岗中设置一定的职位编制，实行等级制度，将其享受待遇和职位权限划分层次，区别对待。科岗中享受处级、副处级待遇的人员统领所有科岗人员，但他同时应是科岗人员的监督者和协调者以及二级学院党政分挑部处级领导的中枢。所有二级学院事务在执行之前必须通过科岗人员的会议商讨。
  　　4．考核至上。科岗为先必须要考虑如何限制和防范科岗权限增大带来的代理、搭便车和道德风险等问题，所以严格的职责考核不可或缺。因为科岗人员虽然没有很大的实质权限，但其在执行环节中的利益倾向可能使整个二级学院的管理初衷发生质的变化，不容忽视。“权力与责任间往往呈现一种明显的非对应关系———责任处于‘萎缩’状态，从而导致了‘泛权力状态’，……关键是要实现责权的和谐统一，使行政人员形成‘在其位、谋其政、尽其责’的良性职业素养，要塑造行政人员的‘责任意识’”（王彬彬等）。必须实行对科岗人员的行政考核与经济考核并行，严格实施优奖劣惩机制，为二级学院党政分挑下的学院治理良性循环奠定基础。
  　　5．决策科学。科岗人员是衔接学院最基层和中间阶层的纽带，他们更熟悉基层的需求和症结，又了解学校学院的发展战略。因此，二级学院在进行行政决策时，要多听取科岗人员的建议，可设置由办公室主任、办公室副主任、团总支书记、教学秘书、行政秘书等构成的二级学院逻辑和实践结合部。他们既是实践执行的第一个环节，又是理论逻辑追溯的结点，只有经过这个环节的沉淀和过滤，二级学院的决策才具有可行性和科学性，才具备更大的生命力。

高校职能部门实行“大部制”探析

杨练武 吕一军

（刊载于《教育发展研究》2010年第23期）

　　“大部制”首先是作为国家行政体制改革的一个概念进入公众视野的。近几年来“，大部制”先后在武汉大学、山东大学等少数高校得到不同程度的实践，多数高校对此采取的是静观其变的态度。可以说，大部制改革在高校从提出到实践再到完善还有一段很长的路要走。在这个过程中，科学论证当前高校面临的管理问题及实行“大部制”对解决这些问题的重要意义，显得尤为必要。

　　一、二级管理体制下高校职能部门存在的问题

　　当前绝大多数高校实行的是二级管理体制，这种管理体制与过去的一级管理体制有很大不同。一个明显的区别就是一部分过去由学校一级履行的职责功能下放到了学院，二级管理体制比较健全的高校，学院已经实现了职、责、权、利四位一体，是一个能够比较独立运行的单位。一些学者称这样的高校为“联邦制的结构”。但无论学院的规模达到何种程度，学院都不可能像学校那样设置种类繁多的职能部门，学校各种职能部门的文件、指令等最后都将到达学院有限的几个部门或者办公室，人们将这种现象形象地比喻为“千条线，一根针”。
  　　目前，高校校一级的职能部门常缺乏明确定位，将自己与学院的关系定位为上下级的关系，在某种程度上代表着学校一级，或者分管的院领导。他们所下达的文件或者指令，常都要求学院给予积极回应，但由于院校间缺乏有效的沟通和协调，这些文件、指令之间难免存在不一致性，没有整体性和计划性。这样的文件和指令下达到学院后，容易造成学院的忙乱和无序，对繁多的文件和指令只能是疲于应对。
  　　事实上，随着二级管理体制的深入实施，由于学校一级的许多职能交由学院来履行，职能部门的工作任务已经大幅减少，过多的职能部门设置不仅没有必要，而且还会造成效率低下。正如前文所述，职能部门的过多设置，会导致各自为政，只关注其作出的决策在某个具体管理领域的实施效果，而不会去关注对学校整体发展所产生的影响。同时，在评价决策的合理性时，由于很难全面地反馈信息，也由于眼光只局限于部门自身，导致无法对学校事业整体发展作出正确评价。
  　　职能部门分门别类设置，在面对学院师生提供服务时产生了不少问题。学院要组织一项学生校园文化活动，牵涉到校园文化活动的管理部门如团委、宣传部，同时也牵涉到学生管理部门学生处；学生就业问题，既牵涉到学生教育教学管理部门教务处，也牵涉到专门负责就业的招生就业处，还牵涉到学生管理部门如学生处。管理部门过多，使得学院的精力过多浪费在奔走于各部门之间，特别是当管理难题出现时，管理部门都不愿承担相应责任。在当前情况下，解决职能部门之间不协同的问题，主要依靠向更高的管理层寻找交汇点，由能够控制所有相关职能部门的管理层、管理者进行协调。有时交汇点就是上一个层次，这种情况下的协调比较容易；有时交汇点需要上行几个层次才能找到，这种情况下的协调比较困难。高层决策者的精力常浪费于组织职能部门间的沟通上，几个院领导分管几个职能部门，一个事情要由好几个院领导进行沟通协商才能够达成一致。更有甚者，几个院领导也无法达成一致，只能提升到院长、书记乃至党委会等层面来进行沟通协调。

　　二、高校职能部门实行“大部制”的可行性

　　“大部制”管理的特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理的问题。将“大部制”的概念移植到高等教育管理中来，也就是要实行高校职能部门的“大部制”设置，即按高校综合管理职能合并职能部门，组成大部的高校管理组织体制。
  　　实行“大部制”面临的阻力和顾虑有两种，一是人员的问题。实行“大部制”必将导致职能部门的撤并，产生富余人员，其中有领导干部还有普通职员，这些人员的去向难以妥善安排；二是职能的问题。担心由于撤并某些部门而出现管理不到位及管理盲区和漏洞，因此宁愿职能部门工作量不饱满，也要实行大而全的设置，以确保万无一失。
  　　对于上述第一种顾虑，其实教育部早在1999年就发布了《高等学校职员制度暂行规定》，明确规定从事管理和服务工作的职员总数一般应控制在学校基本编制总数的15-20%。2000年以来，教育部先后在武汉大学等6所高校进行了职员制的试点。可以说，高校从事管理和服务工作人员的富余问题，不管是不是要进行职能部门的重新设置和撤并，终究都是要面对和解决的，区别只是时间早晚的问题。当然“，大部制”的实行将会使这个问题更加凸显和急迫。但改革是循序渐进的，在实行“大部制”的初期，富余人员可以给予相应安排，作为一个过渡，随着时间的推移，人员会出现自然的新陈代谢，这时，原来富余人员的岗位将不再补充后续人员，部门的编制和规模逐渐按照科学的设定稳固下来。对于第二种顾虑，我们认为职能部门的撤并，“大部制”的实行，并不会导致管理职能的缺失，只是将职能进行了重新划分和安排，一部分归入学院执行，一部分交由撤并后的部门执行。亨利·莱文指出，从世界范围来看，最好的大学都是能够适当放权、相信并发挥教师和学生才能的学校；在一个学校统一的大构架里应该充分放权，让最接近实际层面的人做与之相关的政策。从这个意义上来说，不仅不会出现管理盲区和漏洞，反而可以比过去有更好的管理效率。

　　三“、大部制”的设置原则和运行模式

　　高校职能部门的功能与高校本身是一致的，其设置应当体现高校的功能，并以高校的主体即教师和学生为中心。按照这一思路，高校管理框架主要由学生综合管理部、教务部、科学研究部、行政后勤部、党委工作部等几个大部门组成。学生综合管理部负责与学生相关的管理事务，如招生、就业、思想政治教育等，主要由原来的招生就业处、学生处、团委等部门组成。教务部负责与教育教学相关的管理事务，一般就是原来的教务处。科学研究部负责与科学研究相关的管理事务，主要由原来的科技处、人文社科处、高教研究所等部门组成。行政后勤部负责内部行政管理运行及后勤保障，主要由原来的后勤发展处、基建处、人事处、财务处、国有资产管理处、办公室、保卫处等部门组成。党委工作部是党委的工作机构，主要由原来的党委办公室、纪委、组织部、宣传部、统战部等部门组成。
  　　由于大部门集合了多个部门，其人员队伍是十分庞大的，其管理事务也相对复杂多样，大部门的内部运行模式如何设置将直接决定大部制的成败。如果大部门的成立只是貌合神离，大部门内部仍然是壁垒分明的小部门，那么不仅不能达到大部制的初衷，甚至会出现背道而驰的局面。过去在一些高校曾经实行的团委和学生处合署办公、宣传部和统战部合署办公等情况，也是立意于削减职能部门数量、提高管理效率的一种尝试，但最终大多以失败告终。究其原因，还是因为两部门形合而神不合，具体管理事务依旧分别以各自名义行事。鉴于此，大部门的内部不应再根据过去的部门类别来设置科室，而应该根据大部门的职能定位重新加以划分，设置各个工作团队，从而使大部门真正发挥应有的职能。这种重新定位将有利于打破原有的部门壁垒，使新设置的各个团队之间更好地融合沟通、形成合力。大部门内部不设置层级严明的行政等级，全面实行职员制，职员按照工作内容和工作流程的不同组成各个工作团队。在基本保持工作团队构成稳定的前提下，大部门的领导可以根据阶段性和临时性工作任务的要求，适时调整个别团队或者组建新的团队。
  　　职能部门的工作量“半径”在不同阶段一般是不同的，如按最大“半径”定编，一到“淡季”人员闲置，如不按最大“半径”定编，一到“忙季”人手不够。工作团队的组建将有利于减少人员的虚设和闲置，在大部门中，A工作团队的“忙季”可能恰恰是B工作团队的“淡季”，B团队的职员在“淡季”时可以补充道A团队中来，这一方面实现了个人工作量的满负荷，另一方面从大部门整体来看人力资源的配置效率最高，同时还能够实现团队的相互交融和沟通。

　　四“、大部制”模式下的部门职能

　　一是基础事务服务。这是大部门职能中最基础的一部分，也是最简单的一部分，但又是最能直接体现大部门效率的一部分，如新生从录取到注册，到在校期间的日常管理，到毕业，相关手续在学生综合管理部就可以完成。基础事务服务最显著的特点就是流程化、常规性，按照既定的操作规程，提供高效便捷的服务。
  　　二是技术服务。大部门应当利用部门整合的优势，对与管理工作相关的技术性服务项目进行钻研，从而对学院的相应工作提供专业的技术服务。如学生综合管理部可以为学院提供学生管理系统软件，教务部可以提供教务管理系统软件。
  　　三是政策、信息服务。职能部门应充分掌握与自身职能有关的政策、规定、文件和信息。这些政策、规定、文件和信息，从来源上看，包括国家、省、市发布的，学校发布的和相关单位发布的；从时间上看，包括过去发布的和新近发布的；从内容上看，包括直接针对本部门业务的和与本部门业务相关的。职能部门应及时掌握这些政策、信息，对它们加以消化、吸收和整合，并适时将其中的有效信息传递给学院。
  　　四是协调、保障服务。学院在发展过程中，一般都十分注重内部建设，但学院毕竟不是一个完全独立的个体，在规模扩张和层次提升过程中，资源的总量是有限的，一个学院拥有了某些资源势必会使另一个学院减少某些资源，这样就难免会在学院之间发生冲突，这时就需要职能部门进行协调。在遇到这类问题时，职能部门应当敢于出面协调，本着从全局出发、有利于开展工作和有利于学院形成合力的原则，妥善解决相关问题。同时要注意尽可能不挫伤学院的积极性，在不可能兼顾各方利益的情况下，要把学校利益放在首位。
  　　五是评估决策服务。这主要是针对学校领导层而言的，大部门要为校领导的评估和决策提供数据和依据，以便于他们对学校整体运行状况和未来发展战略作出科学判断。这些数据和依据既包括前述的政策信息服务中提到的内容，同时也包括各学院及职能部门自身的相关数据。提供评估决策服务将促使高校职能部门运用科学分析的手段以提供准确数据而不是依靠经验式手段。

　　五、实行“大部制”的保障措施

　　为确保大部制的顺利实施，必须建立良好的内外部环境，必须培养适合大部制生长的土壤，使大部制从高校管理改革的小树苗成长为参天大树。
  　　一是在外部环境上，地方教育行政部门以及其他相关党政部门要进一步减少对高校的直接管辖，给予高校更多的办学自主权。《高等教育法》中已明确规定高校至少拥有如下几方面办学自主权：自主制定招生方案，自主调节系科招生比例；自主设置和调整学科、专业；自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主开展科学研究、技术开发和社会服务；自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作等。但现实是，政府部门对高校的控制不仅没有减少，反而有日渐增加的趋势，形式上也出现了本科教学水平评估、本科教学业绩考核，乃至考核结果与财政拨款、奖励相挂钩等。这些控制和干预，首先使得高校在职能部门设置上直接参照政府部门的设置模式，以便能够对口接受任务，对口进行汇报和总结；同时，使得高校将过多的注意力放在了应对政府部门上，特别是当这些评估与有限的资源分配相挂钩时，高校的首要任务变成了如何博取政府部门的好评从而赢得更多的资源。从这样的着眼点来考虑职能部门的设置时，高校自然也就忽略了师生这个主体。因此，政府部门应当严格按照《高等教育法》的规定，给予高校应有的办学自主权，减少对高校的过度细致的直接干预，使高校能够有更多的精力用于调动师生积极性，办好高等教育事业。
  　　二是在高校内部环境上，进一步理顺学校与学院的关系、学校与职能部门、学院与职能部门的关系。在这几对关系中，学校以实施计划、监督、调控、服务为主，主要职责是把握办学方向、改革管理体制、选用中层干部、制定发展规划、筹措办学经费、制定招生政策、组织学科建设、负责财务管理、发展公共关系、考核评估与协调监督，负责校园、重点实验室、图书馆和网络中心等共享资源的建设和管理。学院的职能则是具体实施教学、科研和社会服务活动。他们三者之间的关系是学校一级是决策层，学院和职能部门同为执行层，但又有所区别，相对而言学院更具独立性，它的执行权涉及到方方面面，而职能部门的执行权则按照部门职能的不同局限于某一个方面。如果把高校看做一个权力的主体，那么职能部门拥有的权力来自横向的分权，主要是对权力覆盖面上的分割；学院拥有的权力则来自纵向的分权，主要是对权力渗透力的分割。认清和理顺了这样一些关系后，高校大部门才能专注于部门职能的履行，逐步提高管理能力和效率。
  　　三是在大部门的内部环境上，要建立良好的内部沟通交流机制，培养专业化团队。由彼得·圣吉提出的学习型组织理论可以为大部门的内部管理提供很好的借鉴。学习型组织理论实际上是一种非等级权力控制型管理模式，其核心是在组织内部建立完善的自学习机制，其效果是通过学习提升整体运作“群体智力”和持续的创新能力，成为不断创造未来的组织。借鉴这一理论，大部门应当更加注重内部团结，上下协调以及群体环境的民主、和谐，引导全体成员在工作中学习，在学习中工作，学习成为工作新的形式。逐步形成团队学习的良好氛围，打造既专业化，又知晓相关知识的团队。团队成员不仅要掌握本岗位的工作技能，还要具有极强的适应性，能够随工作需要而参与新的团队。

高校同样需要进行精简高效的“大部制”改革

刘增辉

（刊载于《中国远程教育（资讯）》2008年）

　　当前，以组建“大部制”为特征的政府机构改革正在稳步推进，国务院在改革方案中提出，事业单位分类改革要适时实行。
  　　武汉大学校长刘经南最近表示: “高校同样需要进行‘大部制’改革，需要压缩管理部门数量，减少管理成本，真正建立以学术为核心的内部管理体制。”天津大学校长龚克在年初的人才战略新闻发布会上也曾说，该校将对学术委员会进行改革，人员要在教授真正推选的基础上产生，要把权力交还给学术委员会。他指出，目前包括天大在内的许多高校的学术委员会，几乎成为学校决策的一个附属机构。
  　　“大部制”改革的核心是精简高效，温家宝总理多次强调，“关键在政府职能转变，成败与否在此一举”。如果说政府机构改革已经步入“深水区”，那么, 以“学者治学”、“教授治教”为目标的高校行政体制改革也已到了攻坚阶段。

　　久已存在的弊端

　　与政府机构一直在努力精简不同，机构庞大并日益臃肿已经成为我国高校的通病。一份资料显示，西北某大学共有教职工2300多名，其中专任教师1200多人，仅占一半左右。1000多名行政人员中，校领导12人，其中校党委书记、校长各1人，副书记3人，副校长7人。校级管理部门和各院系的处级以上干部加在一起，共有300人左右。另一份资料显示，目前我国的重点大学，校级领导一般有10—15名，处级干部一般在300人以上。有论者因此将如今的大学形容为“校级领导一走廊，处级干部一礼堂，科级干部一操场。”
  　　庞大的行政管理队伍带来很多问题，首先是巨大的行政开支挤压了有限的教育经费。仍以西北某大学为例，假设行政人员每人每年需要5万元开支，一年下来就是5000多万元，这相当于1万多名学生的学费（以每人每年5000元学费计算）。
  　　重叠机构带来了效率低下等问题。在政府部门中存在的由于机构设置不合理带来的职能交叉、工作任务重复等问题，在当前高校中均有表现。“公文旅行”、“踢皮球”等现象在高校时有发生。高校行政化还导致了学术精神的沦丧。由于受“官本位”的影响，不少高校的学术评价机制，不是按照学术规则操作。包括评估、检查、评比、项目审查、人才选拔等等，大都以官场规则在运作，由此带来了行政机构腐败频发等问题。
  　　现代大学作为一个功能日益综合和复杂的学术机构，需要平衡学术权力与行政权力，实行学术本位的管理。然而，目前的现实是政治权力和行政权力独大。高校中的教育和学术问题的决策，各项资源的配置，基本上通过校长办公会进行；学校常设的学术委员会、学位委员会、职称职务评聘委员会，很少能在教育与学术决策中发挥作用。
  　　很多教育界人士认为，中国高校难以成为世界一流大学的最大障碍是高校行政化。这不但导致高校价值观念和价值取向进一步偏离，更严重的是使学人浮躁和学术异化，冲击高校独立的学术精神，这已成为高校改革必须面对的严峻问题。

　　曾经进行的尝试

　　事实上，我国高等学校内部的行政体制改革，自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》印发至今，从未间断。
  　　从2003年开始，我国高校开始打破大学教师终身制，运用竞争和淘汰法则筛除平庸之辈，提高教师整体素质。这一人事制度的改革，曾经在高校中掀起一场场“人事风暴”。但由于这一改革的切入点在教师聘用，忽视或淡化了行政体制，招致很多批评。
  　　在这方面，只有中山大学做了一些制度性的突破。在中大的改革中，也强调对教师的考核，但对于潜心于学术研究的200多名已经成名的教师，则免予考核，理由是，对那些优秀学者而言，学术已经是他们的生存方式，必须给他们提供宽松、自由的学术氛围，才能让他们安心地从事学术，写出一流的著作。中山大学的做法，是扭转教育行政化局面的一种努力，也就是说，把高校教师看成高校的主体，而不是把行政人员看作主体，高校的行政工作只是为了给教师的研究与教学、学生的学习与生活提供必要的条件与环境，而不是为了高高在上地控制教师的教学与学生的思想。
  　　事实上，当下的高校，最根本的问题不在教师，而在行政，高校改革，最重要的不是针对教师的改革，而是针对管理人员的改革，即改变管理人员把教育行政化，用行政方式干预教育事务的局面。
  　　全国政协委员、民盟中央副主席郑兰荪院士曾经分析说，对高教发展的认识要尽快走出规模求大的误区，扩大高校办学自主权，由教育家管理学校，进一步明确各级政府及教育行政部门的管理职能，简政放权，为高校自主办学营造良好的社会环境。郑兰荪说，我国与世界一流大学的差距，不在规模大小或院所系科设置，而在大学独立、教授治学、学生自治等现代办学基本理念和管理体制等方面，应切实发挥高校教代会、学术委员会或教授委员会的作用，并加强对高校行政管理的民主监督。

　　改革的路径选择

　　早在2000年7月，中组部、人事部在《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》中就提出，要改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇。根据国务院事业单位改革的文件精神，应当逐步取消各级高等学校的行政级别，革除高校的“官场化”弊端，使高等学校能够按照教育规律办学。
  　　2006年，《教育部关于全面推进依法行政工作的实施意见》提出，应解决当前制约教育改革与发展的体制性、制度性问题，以及对教育的宏观管理、有限管理、法治管理、绩效管理等问题。因而，当前高等学校行政体制的改革已经具备相应的政策环境，需要提到重要的议事日程上来。
  　　那么，革除高校行政化的弊端，实现“学者治学”、“教授治教”，应该从哪里入手呢?
  　　武汉大学校长刘经南认为，大学行政机构改革可以参照“大部制”的“精简高效”原则，大幅精简管理部门数量。根据初步计划，武汉大学将实施本科生综合管理方式，从招生、学籍管理、教学管理、思想政治教育、学位工作到就业指导，都纳入一个综合部门下统筹考虑。同时，对科研管理、后勤管理和安全管理也将进行大刀阔斧的改革。
  　　“高校管理体制改革的关键，在于行政权与学术权分离。”为此，武汉大学将权力下移作为改革的大方向。“分钱到院”，由院系自主理财。现在，各个学院已掌握了全校70%的经费。为了保障学术权力真正得到落实，武汉大学成立了校学术委员会，在院系一级成立了教授委员会，并明确规定，校院两级党政一把手不能担任两级学术组织的主任委员。 根据章程，教授委员会委员由院系全体教师大会推选，主任委员和副主任委员由全体委员民主推选产生。教授委员会不仅有权审议院系的学科和专业设置、科研计划、发展规划，为院系发展提供咨询意见，而且有权评定院系教学、科研成果，在学院引进人才、职称评定等问题上拥有初审权。
  　　在上海交大教授熊丙奇看来，以“大部制”改革为契机，推动以行政管理改革为核心的高等教育体制改革，是破解当前高校行政化弊端的必然选择，而且，要解决问题就要从根本上入手。
  　　首先恢复高校的自治性。政府转变职能，改变对高等学校的直接管理，打破高校与政府的行政隶属关系，建立法治框架中的高校和政府的委托代理关系。
  　　其次是实行大学校长的遴选制度和校长职业化，建立由人大代表、政府部门、社会贤达、知名校友、学校教授等共同组成的遴选委员会，制定校长标准，面向社会公开征选，确定人选后由理事会报教育部任命。校长一旦被任命，就应是一个全职校长，退出教学和学术研究工作，这不仅是为了保证高等学校的正常运行，也是为了避免行政权力对学术的干扰和影响。
  　　第三，精简高校的领导人数和管理机构。高等学校可参照省级领导干部配置“一正二副”的经验，将领导班子人数控制在6—7人的规模。还要建立大学理事会进行战略决策，为避免权利过于集中在个人手中，除了减少领导班子人数外，需要改变高校的治理结构，成立学校理事会，对学校战略发展进行决策。
  　　后者和前者相比，更多的具有理想化的色彩，这是教育界人士呼吁多年而未解决的问题。
  　　高校的行政化是计划经济留下的一个堡垒，中国高校的行政制度改革已经滞后于政府机构改革。和国务院的“大部制”改革相比，高校的改革将尤其艰难，好在，武汉大学的做法表明，破题已经开始。

高校“大部制”改革的价值思考

谢强

（刊载于《延安职业技术学院学报》2010年第6期）

　　高校行政管理模式的“大部制”改革是对政府部门大部制改革的一种拓展、延伸，它大大丰富了大部制改革的内涵；同时，鉴于高等学校理论兼具理论研究主要阵地的属性，它积聚了大批高级知识分子， 因此必然能在管理模式的改革中能充分发挥其人才优势，和其他公共部门在改革中相互促进、互为依托，为探索更合理、更优化的部门组合提供理论基础。

　　一、当前高等学校管理存在的问题

　　（一）行政权利泛化
  　　行政权利泛化是高校独有且一直存在于高校行政管理中的问题。 在高校行政管理中，还有一种权力即学术权力，随着行政权力的增大，学术权力逐渐缩减，从而出现了学术权力服务于行政权力的局面。 具体表现在一线教师对于行政人员的不满， 或者是学术专家对于教学方面的合理意见无法得到采用。显然，高校这样的教育机构也呈现出行政机关的“官本位”现象。 在古代，我们把行政机关称之为“衙门”，衙门作风就是高高在上，掌握生杀予夺的大权，是皇权的象征。 这种中华文化中根深蒂固的思想在上个世纪一直未被视为糟粕而舍弃，却慢慢地蔓延开去， 深入到了社会的各个机构， 学校也难幸免。 这种“衙门”作风导致了大学管理机构实施管理的基础和前提发生了偏差。 主观主义和唯意志论这些错误的思想形态成为主流。具体表现在两个方面：一是大学管理机构运行的动力不是教师、学者而是校长、院长等行政长官，规范管理的重要性和科学论证的严谨性在领导的意志下往往被弱化， 领导的意志才是最有价值的。二是在行政管理的权力压迫下，形成了各行政部门各自为政，在行政管理中更注重部门利益，而不是从管理对象和管理全局去思考问题，解决问题。在这样的管理观念下， 无法形成良好的管理氛围而科学的管理带来的便捷和规范，反而造成了管理与管理对象本身的脱节。
  　　（二）管理结构臃肿
  　　校内管理机构臃肿，效率低下。 建国以来，一直是政府办大学，大学一直被视为政府机关的附属单位，大学的内部充斥着政府的意志。虽然在高校内部管理中，随着高校组织结构的重组和优化，行政色彩得以淡化，但是高校自身行政模式的运作方式并没有根本改变。行政机构的设置越来越多，功能越分越细，人员也随之增加。数轮的精简改革并没有换来真正的人员优化，而是新一轮膨胀，导致了越精简越膨胀的怪圈。 高校自身的编制计划往往形同虚设， 由于缺乏硬约束， 随意性很大，职能、岗位、职数甚至可以因人而定，变动性很大。 引进进来的教授、博士等的家属无法解决时就安排到行政部门，如此反复，导致了行政人员不断增多。一些领导退下来了无法安排也安排到学校，因此学校的虚职、副职、调研员夜过多。 目前，我国大学的行政组织机构（含党群系统）动辄达三四十个，点击西北大学网站，从其首页“机构设置”栏目中，查到该校共有40 个管理部门，其中党群机构 14 个，行政机构 26 个。 用同样的方法登陆清华大学、西安交通大学、吉林大学和北京大学的网站，查询结果依次为 35 个、35 个、32 个和 27 个。
  　　（三）决策缺乏民主
  　　如上所述， 目前高校内部管理上的行政管理体制主要套用了机关行政的管理模式，实行长官负责制，一级管一级这种组织形式。 由于行政权力泛化和管理结构的臃肿的不良发展导致了行政管理部门的个体利益至上的观念普遍存在。 机构的臃肿重叠、职能不分、缺乏监督机制等弊端，导致了学术权力的政治化、行政化。旧的管理体制在新的管理理念的新时代势必会突显出它的弊端，部门之间缺少团队意识和合作精神，效率低下等现；各部门的管理者对于教学的行政干涉过多，教学人员对于行政权力的形式有异议； 管理部门的工作人员服务态度欠佳，教师的诉求得不到应有的和回应，教职工的利益在行政权力占主导的高校管理体制下得不到及时的反馈和维护；教职工代表大会由于没有实质的权力，大多流于形式，在牵涉到教职工重大利益的问题上不能充分参与决策， 久而久之， 教师和行政部门的工作人员的矛盾在日复一日的工作过程中慢慢积累， 这种种表现都是管理体制落后所导致的民主缺乏的恶果。
  　　（四）办事效率低下
  　　行政管理部门自为政， 以部门利益为最大化目标的观念是高校行政机构办事效率低下的重要原因。 部门之间职能不清，职能重叠的现象也导致了行政事务的推诿和拖拉，直接影响了行政的效率。同时高校中因人设岗的问题较为严重，新增的职能在传统部门中没有涵盖，需要设置新的部门，而传统部门一时也无法撤销，执行的主体难以明确，容易人浮于事，管理效率无从谈起。如近些年高校纷纷设立的发展规划处，如何与学校办公室和高等教育研究所划清职责权限， 真正实现设立发展规划处的初衷便是一个较为普遍的问题。另外，正如有人批评北大管理机构设置中，总务部、实验室与设备管理部、房地产管理部、基建工程部，科学研究部、科技开发部，保卫部、 保密委员会办公室的职能界限没多少人能够分辨清楚的那样， 我国高校普遍存在着名称和职能近似而建制独立的管理机构，结果部门重叠、职员冗余、办事拖沓、资源浪费。
  　　行政效率低下还有一个深层次的原因， 即多年来普遍存在的对管理工作的偏见， 学校从事管理工作的人员给予的待遇偏低。没有对管理的重视和对管理人员待遇的提高，就很难吸引到优秀的管理人员，因此管理队伍建设方面总体滞后，出现了两种极端现象，一来管理者管理者年龄偏大、学历和职称偏低，二来管理者年龄尚轻，学历一般，管理经验不足，在旧的管理模式下疲于应付日常的工作， 以老的管理者为模板来工作和管理，缺乏系统的管理理念和管理方法，繁琐的工作也让他们无法去思考如何提高自身素质，优化管理，因此，管理队伍一味地管理队伍因循守旧， 管理方法和管理手段也是求量不求质，这不仅影响了高校行政管理的效率和质量，而且还间接造成高校教育资源的浪费。

　　二、“大部制”行政管理模式有助于解决高等学校行政管理问题

　　（一）提高高校行政管理队伍建设
  　　人事制度改革是加强行政队伍建设的关键， 合理且符合大多数教职工利益的人事分配制度是建立高质量的行政管理队伍的重要提前和有力保障。 高校内部管理体制改革牵涉已有利益重新分配和人员的重新调整， 然而对于固有利益的变革一直是改革的重大包袱。对于高校来说，大部制度改革可以缓和高校人事制度的改革中两个棘手的矛盾， 大部制可以通过部门的整合、人员的精简真正实现按教学、科研和管理的需要定岗定编， 按照职能的轻重和任务的多少来实现教学和管理的人员分配，减少管理层次、加强编制管理，特别是控制行政领导职数和权力。 大部制改革也有利于逐步推行全员聘用合同制，促进形成竞争上岗机制和“能上能下、能进能出”的人员合理流动机制。 使学校从公务员似的行政管理模式中脱离出来，按照事业单位的管理模式进行管理。形成合理完善的人员聘用制度，变更用工的性质，实现学校的工作人员、管理人员和教职人员与学校的关系真正发生“从身份到契约”的转变：用工的性质由国家公务转变为单位用工，管理的属性由行政指令性派生的行政法律关系转变为合同法制化民事法律关系，对党政机关工作人员实行岗位目标聘任制，对专业技术人员实行专业技术职务聘任制，对工人实行任务合同制。
  　　（二）正确划分学术与行政的关系
  　　如上所述， 高等学校的学术权力和行政权力是另个相互影响的权力范畴， 在我国现阶段的高校内部行政权力明显高于学术权力，而理想的状态是使学校回归学术的范畴，使教学和科研成为一个学校得以生存发展的最重要的推动力。但我们必须认识到，学术权力的行使需要行政权力的保障。为了保障学术的自由，我们提倡要将学术上升为一种权力，从而抵抗行政干预，但物极必反，学术权力的行使单靠教师和学者个人或团体并不能充分实现它的价值。 因此学术权力的行使需要行政予以支持和辅助， 学术事务的管理仅靠教师和学者是管不好的，不仅分散他们的开展科研和精力和时间，也会影响教学的质量。大部制的因事设岗的、机构精简的特征对于我们正确地划分学术和行政的有着重要作用。
  　　（三）规划功能与部门，降低行政成本
  　　高校机构的 “大部制” 改革的核心就是通过对管理职能的重整、优化和组合， 以达到减员增效之目的，这种针对主体功能相近的部门或将工作性质相近的机构进行联合办公或合并统一管理的方式，有利于高校内部的各部门功能的优化。机构的减少， 职能的简化是为了减少原本各个小部门之间的壁垒，更好地完成教学服务的各项职能，经过整合，教学服务机构之间的力量得到了强化， 教学服务的效率和效果也会大大提升。但在高校中实现部门的重新规划和组合，不仅要考虑到部门设置的综合性和概括性还需要考虑部门设置的专业性和独立性，因此必须因地制宜做好行政管理部门改革的规划，如对各项工作进行科学的定性分析， 对不同的职位进行细致的剖析，对各项任务仔细分解。在拟定方案的基础上本着因事设岗，一岗多事的原则实行严格的定编、定岗、定员，在重新拟定高校各部门职权的基础上转变职能， 灵活处理部门合并分立当中的一些问题。
  　　（四）优化职能，提高办事效率
  　　分工明确、合作良好是高校机构“大部制” 改革的重要原则之一， 也是高校机构管理模式改革的前提。 按照“精简、统一、效能”的原则，实现高校机构精简，权责分明。在机构设置或重组时，按照职能，即按教学、科研、财务监管、后勤服务、人事组织等系统而不是与主管部门对口的原则来建立管理机构。把原附属于机关、行政职能界线模糊的部门从校机关中剥离，做到管理与服务分开。内部的党群、行政、教学、学生、科研、总务后勤管理人员和机构实行管理机构分类管理，这既可以避免互相推诿，权责不清的现象发生，也可以简化多重领导结构，提高管理效率，有利于育人活动的开展，有利于建立现代大学管理服务体系。
  　　高校机构的“大部制” 改革不仅在于减少人员、精简机构和部门职能分工的明确化， 还在于要使各个部门之间在合作基础之上，优化管理职能，简化办事流程，让每个职工、每个部门都发挥出最大的效能， 使管理人员的在管理与调配上更加灵活，在高校做到决策科学，执行顺畅，反馈及时。

　　结 语

　　大部制通过合并机构、精简人员来实现部门的整合，其将是未来行政管理体制改革的重点和亮点。 但把大部的制的改革运用到高校行政管理的体制改革中， 应该综合考虑改革的系统配套问题。比如体制变革后的机制创新问题，结构整合后的人员配置问题，部门职能转变后的流程再造问题，管理方式变革后的方法创新问题，大部内部的协同和制约问题等等，只有针对这些具体的细节问题，做好了具体的实施和执行方案，才能全方面推进高校行政管理队伍建设。

论我国高校管理机构的“大部制”改革

卢威 邱法宗

（刊载于中国高校人文社会科学信息网）

　　当下，对高校机构改革的研究多见于以下两方面：一是围绕学科分化与知识融汇等问题的学术机构改革；二是围绕行政权力与学术权力分野、提高管理效率效能等问题的管理机构改革。仅就后者而言，学界众说纷纭，提出了多种改革途径。如王洪才教授认为，应在高校内部建立实体性的董事会制度，以增加社会对大学的管理；朱明炬教授主张，应在高校内部引入民主管理机制，强化学术权力，约束和监督行政权力，以实现“学术自由、教授治校”，提出建立“教授会”制度；杨克瑞教授指出，当下党委会领导、校长负责制及教授治校等多元治理模式，权力交织却职责不清，应从权力结构的平衡与制约出发，建立党委会决策、校长行政执行和学术委员会监督的三权分立模式，等等。总的来看，各种建议基本集中于理顺高校二元权力关系，强调学术本位，提高行政效率和社会共同参与治理等若干方面。事实上，对高校管理机构实行大部门体制（以下简称“大部制”）改革也是一条有益的思路。一些学校已经在实践层面展开了探索，这些探索具有很大的积极意义。但学界目前关于此方面的成果尚为数不多。鉴于理论研究相对滞后，本文将以高校管理机构“大部制”改革为话题展开探讨，以期抛砖引玉。

　　一、他山之石，可以攻玉：高校“大部制”的渊源与内涵

　　晚近以降，随着民族国家的兴起，大学“不仅要为民族国家的行政和经济利益服务，成为建构国家的一个工具，而且也形成了铸造社会灵魂和规训人民大众的机制。”它已从中世纪欧洲的学者行会组织，成长为今天集教学、科研和服务三大职能为一身的、呈现出多样化发展态势的“社会的轴心机构”。不断社会化使其组织结构日益复杂，专门的行政系统和人员分化出来，具有了一定的科层化特征，形成了特有的“异质结构”。对于正在探索现代大学制度的我国高校而言，如何构塑学校内部组织体系、协调好权力关系成为重要话题。高校管理机构“大部制”改革正是在此背景下提出的。
  　　（一）高校管理机构“大部制”的渊源
  　　从2008 年3 月开始的中央政府机构改革，“大部制”开始引起学界的广泛关注。它是将政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，或将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大的部门。“职能有机统一”是大部制的精髓所在；“宽职能，少机构”则是其鲜明特征。作为发达市场经济国家实行的一种行政管理模式，“大部制”可以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。我国政府为了适应社会主义市场经济发展的需要，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，于2008 年率先在中央政府层面启动“大部制”改革，即按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖。随后，这一改革逐步在地方政府层面推开。
  　　“他山之石，可以攻玉。”政府“大部制”改革为高校管理机构改革提供了可资借鉴的经验。在理论探讨层面，已有少量相关研究成果发表。在实践层面，一些高校先后开展了管理机构“大部制”改革。如武汉科技大学中南分校于2009 年2 月通过实施“大部制”改革，使行政机构减少50%；山东大学于2010 年初进行学校管理机构“大部制”改革试点，通过对校级管理部门的撤并，组建学术研究部与合作发展部，作为学校管理机构大部制改革的两个试点单位，等等。当然，也有一些被媒体冠以“大部制”改革名义进行的学术机构改革，如北京师范大学组建教育学部，但笔者认为这更多地考虑到学科融合问题，改革对象是院系，并非针对学校管理机构，故不在本文的讨论之列。
  　　（二）高校管理机构“大部制”的内涵
  　　作为从政府机构改革借鉴来的经验，高校管理机构“大部制”的涵义是什么？它是否符合学术组织自身的逻辑？在本文看来，它可理解为高校从学术本位和精简效能的要求出发，围绕转变管理职能的核心使命，通过合并职能相近部门以拓宽单个部门管理职能，并向基层和学术组织分权，推进管理重心下移而建立的内部管理体制。从学术组织的特性和组织设计的一般要求两个向度辩证地考察可知，学术本位和精简效能是一个学术组织应追求的目标。而高校管理机构“大部制”同两者具有内在的一致性。
  　　第一，“大部制”同高校的学术本位取向内在一致。布鲁贝克（John S.Brubacher）区分了认识论和政治论两种高等教育哲学。早期的大学主要坚持认识论，将“闲逸的好奇”精神追求作为目的。即使近代政治论哲学后来居上，高校与社会联系日益紧密，探求知识更多地考虑社会需要，但“政治化永远不要发展到教育和权力不分的地步。”高校本质仍是学术组织，其主要活动以知识为中心，不同学科领域的学术权威使得高校学术权力呈现出多中心的特点；价值观念多元化也导致冲突无处不在。韦克认为大学组织是“松散的结合系统”；科恩、马奇和奥尔森则称之为“有组织的无序状态”。“大学制度化的目的就在于，通过灵活的制度安排来营造一个宽松、自由的学术氛围，从而在制度上保障人们的思想自由，使之消除思想和精神的顾忌，敢于突破常规甚至禁区，充分释放其学术创新的活力。”学术活动无需在过于严密的制度规训和计划控制中进行，高校管理机构扮演服务者的角色，而不应有过多干预学术的职能和行政权力，因而没有必要构造臃肿庞大的行政系统。组建适应学术组织松散结合特点的“大部制”管理机构是遵循学术本位的必然结果。
  　　第二，“大部制”同组织的精简效能要求内在一致。精简效能是组织设计所共同追求的目标。所谓“精简”，就是说要在保障正常开展工作的前提下，高校所设立的管理机构应尽可能地少，专业的管理队伍也相应地精干。所谓“效能”，则可理解为管理者有效实现高校管理目标的能力。彼得•德鲁克（Peter F.Drucker）曾经对效率与效能的概念作了区分：效率是“把事情做对”（to dothings right）的能力，而不是“做对的事情”（to get the right things done）的能力，后者指的是效能。“大部制”在使管理机构和人员得到精简的同时，又使得高校必须根据管理目标重新梳理行政权力，使其行之必要，以此提升管理效能。

　　二、服务学术，降本增效：“大部制”改革的意义与价值

　　那么对于我国高校，是否确有必要进行管理机构“大部制”改革？这是否属于盲目照搬政府管理模式？笔者认为，改革是向学术系统分权、使行政管理服务于学术和以精简机构降低行政成本，提升效率效能的必然要求，是遏制高校官僚化倾向的合理选择。因此并非是对政府管理模式的简单套用，而恰是针对我国高校现实情况所应采取的必要、合理措施。
  　　（一）“大部制”改革是促进向学术系统分权以复归学术本位的要求使然长期以来，由于“政府以管理行政部门的手段和思维来管理高等教育和高等学校”，实施“指令性、同质化和工程化管理”，导致了高校“内部行政化”，高校的各种行政机构一定程度上充当着政府“代理人”或“代管人”的角色。高校内部建立起类似于政府系统的自上而下的权力运作方式，同时组建起与教育行政机关基本对口的管理部门，由上级布置安排的任务和指令被层层分解落实。这使得行政权力居于主导地位并不断被强化，以至于重管理、轻服务，甚至以行政手段不当干预学术。这与学术组织以基层学术权威为权力核心的要求不相适应，压抑了来自基层学者以知识为基础的权力，破坏了学术自由和自治赖以生存的“有组织的无序状态”。进而使得学术权力式微，甚至面临被虚置的危险。
  　　因此，向学术系统分权是必要的。一方面，落实办学自主权为避免行政化倾向，改变高校管理机构与政府对口的现状提供了条件。但另一方面，由于学校内部组织结构与组织文化、权力运行方式相对稳定，以及管理主义逻辑大行其道，政府放权并不必然意味着校内学术权力复位，而机构臃肿庞大则是行政权力集中的必然结果。因此，仅仅落实办学自主权是不够的，有必要在高校内部这一微观层面继续向学术系统分权，即实施管理机构“大部制”改革，推动高校内部的权力下放。它通过缩减管理部门和人员约制行政力量的扩张，迫使部分权力被下放到基层和学术系统，使行政权力让位于学术权力、服务于学术工作。因此，此项改革适应了向学术系统分权以复归学术本位的要求。
  　　（二）“大部制”改革是降低行政成本、提高管理效能和效率的需要
  　　我国高校相对集权的管理方式和设置同教育行政机关职能基本对口的部门，势必产生臃肿的机构和冗员。根据胡仁东博士近来对我国本科高校管理机构设置情况的统计，总体上看，现阶段我国高校内部设置的管理机构数量较多，且高水平大学管理机构平均数量多于一般高校，管理工作也更加复杂（见表1）。即使排除纯服务型部门并考虑合署办公，真正具有管理职能的机构也不在少数。管理机构的增加导致了行政人员增加。很多学校光校级领导就达到十多人， “校级领导一走廊，处级干部一礼堂，科级干部一操场”的说法虽然有些夸张，但却实实在在地揭示出我国高校行政人员队伍规模的确可观。有学者指出，庞大的管理机构，直接导致高校行政开支巨大。以校级机关500 人为基数，年平均工资3 万元为基准，一所大学每年就要支出1500 万元。“实际上恐怕要远远高出这个数目。”由此引发的推诿扯皮，效能、效率降低等问题也比较严重。

　　注：上表根据胡仁东所著的《我国大学组织内部机构生成机制研究》提供的数据整理。数据主要来源于各高校网站。样本为除国防科技大学外的全部“985”工程高校，并考虑地域、学校所属类别和办学历史等因素选取31 所非“985”工程的“211”工程高校和33 所一般大学。
  　　“大部制”改革有利于克服上述弊端。首先，高校实行“大部制”，围绕行政机构角色准确把握管理目标，将精力集中于必要的行政工作，提升了管理效能。其次，减少了管理机构数量，人员编制也相应压缩，可在一定程度上节约办公经费和人员成本，改变时下行政开支巨大的现状。再次，机构、人员的缩减和部门管理幅度的适度扩大，将会最大限度地打破部门利益，避免责任不清以及由此带来的推诿扯皮，便于协调工作，减少“内耗”现象。最后，相对精干的管理机构和干部队伍将使信息传递加快，有利于提高组织运行效率，促使我国高校内部行政管理由控制型向服务型转变。这对消除我国高校机构臃肿低效、人浮于事的弊端大有裨益。
  　　（三）“大部制”改革是遏制高校官僚化倾向的合理选择伯顿•克拉克（Burton R.Clark）在其《高等教育系统——学术组织的跨国研究》一书中，提出了经典的国家、市场和学术权威三角形协调模式。该框架启迪我们从这三个向度展开分析：一方面，若高校依附政府，行政权力占据主导地位，显然难以避免行政化、官僚化。另一方面，市场也难以使高校摆脱官僚化：“如果市场外部力量有效地驾驭了公立学校，公立学校‘像私营企业一样地运作’，结果应该是比时下更为激烈的功利化、狭隘化的办学异化，学校教育本真属性和价值追求将荡然无存。”与市场化改革的初衷相反，“市场并不必然消除科层制作风和科层制行为；事实上，在一定条件下，市场还会助长这些科层制作风和行为。”因此遏制官僚化不能依靠市场化，还权于学术方为可行之道。
  　　如果说落实办学自主权可从外部制约行政化、官僚化，那么高校管理机构“大部制”改革则是在学校内部遏制官僚化倾向的一项合理选择。它并非“循着大学是一级政府的思路”，而是结合自身实际借鉴外来的合理经验。无论对于政府还是高校，“大部制”既是分权的手段，也以分权为基础，对此有个很好的例证：我国在计划经济时期国务院工作部门一度高达100 个，而在实行市场经济分权化改革后的今天，国务院组成部门仅为27 个。高校“大部制”改革不仅是机构、人员的调整，其本身也是简政放权的过程，即向基层和学术系统下放权力。通过改变学校内部权力配置，稀释了行政权力，遏制了官僚化倾向。

　　三、转变职能，简政分权：“大部制”改革的内容与路径

　　既然明确了高校管理机构“大部制”改革的重要意义和现实价值，那么，下一步需要探讨的问题就是如何进行“大部制”改革。笔者认为，改革应以推进管理机构职能转变为核心使命；以精简机构和人员为主要手段；以管理重心下移为分权方向。
  　　（一）加快行政职能转变，强化管理机构的服务功能
  　　职能转变是“大部制”改革的核心使命。范富格特（Frans Van Vught）在探讨国家与高等教育的关系时，区分了国家控制的模式和国家监督／促进模式：前者试图控制高等教育系统动力的一切方面；而后者国家施加的影响微弱，它将促进高等教育系统的自我调节和革新。上述两种模式也可用来分析高校内部行政系统和学术系统的关系。高校行政管理职能的转变，即意味着在学术本位的发展理念导引下，从控制模式转向监督／促进模式。
  　　因此，有必要以“大部制”改革促进高校行政管理职能实现上述转变：一是以精简机构重新梳理行政权力，逐步从微观的管理者转变为宏观的指导者。管理者要从宏观上把握高校发展方向，将具体事务的管理权尽量下放给基层和学术系统。从而简化办事程序，减少层层审批、戒除文山会海，力使广大教师和管理者自身从繁冗的行政事务中解脱出来。二是强化高校行政的保障功能。随着对具体事务管理权力的下放，高效行政有必要将精力集中于从宏观上为学术活动提供保障。在避免自身不当干预学术的同时，发挥积极的作用遮挡来自其他方面的干扰，为学者治学创造有益的环境。三是淡化领导者身份，凸显服务者角色。管理机构的精简与重组，以及权力的重新梳理与下放，为学术主导高校发展奠定了基础，行政主导的局面将有所改变。在此条件下，行政系统从领导者转变为服务者，做好“后勤部长”就显得十分必要。
  　　（二）合并重组职能部门，精简管理机构和行政人员
  　　精简机构和人员是“大部制”改革的主要手段。国外和我国港澳台地区很多著名高校都结合各自特色，设置相对精简的管理机构，凸显服务功能。比如，新加坡南洋理工大学将管理和服务性机构一并列入“行政部门”，总计23 个，但排除像“李伟南图书馆”等4 个纯服务性部门，具有管理职能的部门为19 个。我国台湾地区国立清华大学设有人事室、会计室、计算机与通讯中心、图书馆、秘书处、国际事务处、教务处、学务处、总务处、环安中心和研究发展处等11 个行政单位，同样排除图书馆、计算机与通讯中心这样的纯服务性部门，真正有行政职能的管理机构仅9 个。
  　　当然，各高校机构设置受其使命、传统、文化和外部条件等诸多因素影响，不存在标准统一的模板。我国高校机构改革应切合自身实际和所处环境，切忌盲目照搬。目前可从以下三方面考虑：（1）合并职能相近部门。我国高校管理机构一般可分为综合协调、财务、组织人事、科研、教务、宣传、学生工作、纪检、对外交流、后勤、基建和保卫等部门。经过归类，“学校科层组织系统主要包括教学管理组织、德育管理组织、科研管理组织、人事管理组织与总务管理组织等”。那么就可根据情况将职能相近的部门合并，重组出新的“大部门”。同时将纯服务性机构从管理系统中剥离，非确有必要保留的部门要撤销。（2）对分属党委和行政系统、但关系密切的部门大力推行合署办公。目前高校中党办与校办、党委学工部与学生处、纪委办公室与监察处等合署办公比较普遍。事实上，还有许多机构像党委组织部与人事处、纪检部门与审计处等亦应就此进行探索。（3）将社团性组织从管理机构中真正独立出来。这些团体往往发挥民主参与、协商决策的作用，是连接基层群众和管理者的“纽带”，不应框限于自上而下的权力运行逻辑中。现今一些高校将此类组织纳入管理机构序列，或通过与管理机构合署办公组建“大部门”，既会使之丧失独立性并产生“行政化”，弱化了作为群众团体的意义和功能；又易出现管理职能重叠，使机构更加臃肿不堪。此外，精简机构必然要精简人员，因此有必要将“大部制”改革同高校人事制度改革有机结合起来，妥善做好人员分流，打造一支精干的管理干部队伍。
  　　（三）推进管理重心下移，扩大基层和学者的自治权管理重心下移是“大部制”改革的分权方向。目前，出于对学校规模不断扩大的现实和由此增加的信息沟通成本，以及适应高校的分权组织特性和学术自治的要求，高校管理重心下移已经成为一种发展趋势。实行“大部制”使得管理机构和管理人员缩减，势必要求将部分权力适度下放到学校的基层行政系统和学术系统之中，这与当前推进高校管理重心下移的趋势是相合的。“精兵”、“简政”、“放权”三者密不可分。只撤并机构、减少人员，不下放权力的改革必然陷入形式主义，权力的集中将导致机构的再度膨胀，行政本位也就顺理成章，回到了改革的原点。
  　　根据龚怡祖教授的研究，对于研究型大学，决策权的分割和转让包括纵向分权和横向分权两个内涵，前者是行政系统内部“由上向下”的分权行为；后者是行政系统向学术系统的分权行为。其根本目的，“是促成一种行政力量与学术力量较为平衡的组织结构和院长负责制，以扭转当前学院管理体制中学术太弱而行政太强的状况”。其实，行政力量越界的情况在各类高校中普遍存在。这种“双向分权”并不仅仅适用于研究型大学，其他类型高校也有必要结合自身实际，通过管理机构“大部制”改革适当推动这两个方向的分权，以实现管理重心下移，从而扩大基层和学者自治的权利。

　　四、多管齐下，标本兼治：“大部制”改革的前提与保障

　　改革是一项系统工程，牵涉到多个方面。高校“大部制”改革不能单枪匹马地进行，而应当多管齐下，从外部和内部两个方面建立健全改革的联动机制，与其他改革配合行动。在高校与政府关系方面，改革主要仰赖于办学自主权的落实；在高校内部，则主要从制度与文化建设的角度入手，构建刚柔相济的保障体系。
  　　（一）落实办学自主权是“大部制”改革的前提实现办学自主，可避免外部力量的侵扰，使高校真正回归自我管理，从而按照学术规律而非行政意志活动。《高等教育法》规定，高校享有“自主调节系科招生比例”、“依法自主设置和调整学科专业”、“自主开展科学研究、技术开发和社会服务”等诸多办学自主权，并规定“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”，将此也作为办学自主权之一，但是办学自主权在现实中落实不力，高校依附于行政力量的局面没有发生根本改变。“大学趋同政府是国家教育权力行使的结果”，在高校高度依赖于教育行政机关的条件下，使其内设部门与后者不一一对口又何以可能？高校内部分权须同政府对高校的外部分权相结合，“大部制”改革应建于办学自主的基础之上。因此，落实高校办学自主权是当务之急。
  　　（二）大学章程是“大部制”的重要制度保障“学术共同体内部也同样需要相对刚性的制度，并不必然与共同体内部学术自主和学术自由的精神相冲突。”而“缺乏固定的组织，在开始时也许为自由探究提供机会，但是经久不息和有控制的发展只有通过制度上的构架才能得到。”问题的关键在于制度的恰当运用。一个好的制度恰恰能保障学术自主与自由。高等学校制度分为基本制度、一般制度和具体制度。基本制度指大学章程，即关于大学性质、任务及其组织构成和主要行为活动等最基本内容的原则规定或框架它不仅能有力地维护高校地办学自主权，而且将学校内部治理纳入制度化轨道。我国高校应当积极制定出台大学章程，并将大部门管理体制及其运行规则写入章程条款，如此可以有效避免机构设置的随意性，从而有利于跳出“机构膨胀——精简——再膨胀——再精简”的路径依赖怪圈，建立一种相对稳定的长效机制。
  　　（三）通过学术文化促进对“大部制”的内心认同制度毕竟是刚性的、外在的约束。而改革不仅需要制度，同样关键的是，它还需要全校上下对改革发自内心的认同。不可否认，高校行政化、官僚化会在学校内部过于强调“管理文化”而冲淡了“学术文化”，并或多或少地对师生员工产生潜移默化的影响，形塑着思维方式。因此，“大部制”改革的成功还有赖于制度和文化的互动。要通过多种手段凸显、加强与学术组织相适应的“学术文化”，促使“学术文化”与“管理文化”的融合统一，从而实现组织文化的重建，强化对有利于学术权力发挥作用的“大部制”改革的认同。唯有如此，改革方能真正地推进。