本期提要

　　1737年成立的哥廷根大学哲学院章程规定“所有教授，只要不涉及损害宗教、国家和道德的学说，都应享有教学和思想自由这种责任攸关的权利。”这是德国第一次在法律的意义上申明学术自由的原则，因此被看作是德国大学史上的一个里程碑。近年来，对于大学章程的关注越来越多，这反映出章程对于大学治理、现代大学制度建设的意义和紧迫性。已有相关文献主要从四个方面即定位、内涵、功能与价值、制定对大学章程进行研究。

　　大学章程定位。第一，大学章程是国家法律、法规的下位法。大学章程通过结合大学的自身特色，使大学内部管理的具体规定与《教育法》、《高等教育法》规定的大学办学自主权相衔接，可使办学自主权明晰化。第二，大学章程是学校内部的“最高法”。大学为保障其有效的运行，必然制定各种关于学校运行和治理规则的典章制度，而大学章程则在所有的典章制度中居于最高地位。第三，大学章程是高等学校的“组织法”、“纲领法”。大学章程全面规定学校各典章制度，并以此将学校的各机构、各部门有机的结合起来以履行大学的职能，所以是大学的“组织法”。大学章程又是高等学校的“纲领法”,它以软法的形式规定学校管理最根本、最重要的事项。第四，大学章程是大学自治的保障法。大学章程通过教育行政部门核准之后就具有了法律效力，不仅能够约束大学的办学行为，而且对教育行政部门的管理行为和监督行为也有约束力：凡大学章程中规定的属于学校自主管理的领域，教育行政部门就不能再随意加以干预。

　　大学章程内涵。1995年原国家教委办公厅《关于印发<中华人民共和国教育法>宣传提纲的通知》指出，“学校及其他教育机构的章程是指学校及其他教育机构为了实现正常运行，对其办学宗旨、管理体制、财务活动等基本的、重大的问题，做出全面规定而形成的自律性基本文件，是学校及其他教育机构进行自主管理的基本依据。”

　　在这一基本界定之下，相关学者也对其内涵进行深入的解读和阐释。焦志勇等人认为，大学章程是经过法定程序制定的，有关大学与举办者、教育主管机关的基本权利义务、大学内部学校与教师、学生间的基本权利义务以及学校内部主要机构的性质、职能等基本规则所形成的规范性文件。米俊魁认为，学校章程是指为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对学校的重大的、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件。杨军等人认为，公立大学章程是指国家为了保证实现其办学之目的以及公立大学自主管理和和依法治校之目的，根据教育行政法律和行政法规的规定，由政府或者经授权的教育行政管理部门与公立大学共同制定的、上承国家教育政策或法律法规、下启大学内部管理的、具有一定法律效力的治校总纲。

　　除此之外，也有学者从大学精神、制度建设、权力配置、利益关系的角度对其进行界定。

　　大学章程功能与价值。主要从三个方面探讨了大学章程的功能：一是从举办者和管理者的角度。大学的举办者通过章程规范其管理行为，同时也规范大学的办学行为。大学章程的主要功用是规制大学权力运行。促进并保障一所大学形成自主发展与自我约束机制，推动政府转变职能，落实大学办学自主权，促进大学“去行政化”,提高大学内部管理科学性与规范性，提升广大学术人员主体地位。二是从大学自身的角度。大学章程就是大学治理的“宪法”,是大学得以存在和运作的最为重要的规则，也是大学自主地位的体现，所以，章程是大学立校之本、治校之基；章程是大学管理的依据，是依法治校的需要，学校自主权落实和规限的需要。三是从大学与政府关系的角度。大学章程不仅是促进现代大学制度的建立与创新的重要载体；更是明确高等学校与政府管理部门与社会的关系，健全和完善学校内部管理制度，规范学校办学与管理行为，落实学校的法人地位和办学自主权的重要保障。

　　大学章程制定。首先从大学章程制定的依据来看。高桂娟认为，大学章程制定的依据可以概括为法律依据、国内实践依据、国际经验依据和校本依据四个方面。这些依据主要表现为：高等教育的发展规律、国家的法律法规、学校自身的办学历史、文化和精神、学校的特色和优势、大学治理的共同经验等。其次，从大学章程制定的原则来看。应当体现办学理念，弘扬办学特色；反映大学办学理论和实践的创新；促进学校依法治校，保障学校运行；鼓励师生参与等原则。第三，从大学章程的基本内容来看。它一般包括大学的理念、办学宗旨、办学目的或培养目标，大学的名称与校址、内部管理体制、大学重大事项的决策程序、举办者与大学之间的权利与义务、校长的权利与义务、教师的聘任与管理、教学事务及教师的学术权力、学位的授予、学生事务、经费来源、财产与财务制度、章程修改程序等重大事项。第四，从大学章程的制定过程来看。它不仅是一个阶段性的工作过程，更是一个全面回顾历史、凝练办学特色、谋划未来发展的研究过程；制定大学章程也是学校制度体系补充完善的过程。

本期目录

• 现代大学治理与大学章程

• 大学章程的国际比较：来自中美两国六校的样本

• 国外大学章程对我国大学章程建设的启示

• 牛津大学章程对我国高等教育实行“管办分离”的启示

• 我国大学章程的历程与现状

• 我国公立大学章程制定中存在的问题与对策

• 大学章程要有“学校宪法”品格

• 大学章程制定的核心问题与原则探究

• 大学章程制定的思考与实践

• 当前大学章程制定主体论析

• 大学章程制定的依据分析

• 基于大学治理权平衡视角的大学章程建设研究

• 完善现代大学章程 深化治理结构改革

• 论我国公立大学章程的基本框架

现代大学治理与大学章程

湛中乐

（刊载于《中国高等教育》2011年9月）

　　现代大学治理理论是伴随着现代大学制度的建立而兴起并发展起来的。自20世纪以来，大学功能多样化和高等教育规模的迅速扩大，大学制度存在的时间和空间发生了巨大变化，传统的大学自治与学术自由的观念受到了挑战，大学自身的管理问题变得更为复杂，尤其是随着高等教育大众化进程的启动，引发了大学制度与社会转型的矛盾。在这种情况下，西方国家纷纷发起高等教育制度改革。与此同时，西方国家的高等教育领域掀起了一场治理变革的浪潮。

　　简单地说，所谓大学治理就是大学内外利益相关者参与大学重大决策的结构和过程。大学的治理结构是现代大学制度的本质与核心，大学治理是联系大学内部以及外部各利害关系人的正式的和非正式关系的制度安排，以便使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一。治理涉及学校纵向和横向关系，各种权力、义务与责任的界定，各种利益关系的格局。治理实际上是一种新的管理模式，它涵盖所有正式制度和规则，同时也包含各种非正式的制度安排。与以往的管理模式相比，治理更注重协调，而不是控制，主张政府组织与非政府组织共同参与公共事务的管理。从控制走向协调，以治理代替管理，已经是世界高等教育改革的趋势。

　　一、大学治理存在的几个问题

　　20世纪90年代以来，治理的理论也引入到中国的高校管理中，在中国大学内部管理体制改革中逐步引出了大学治理的议题。1998年《高等教育法》的颁布实施为高等学校提供了许多新的办学思路，同年江泽民总书记在北京大学百年校庆上提出要建设世界一流大学以及教育部“985工程”的推出，推动了高校在建设世界一流大学的过程中更加关注西方大学制度层面的问题。与此同时，“入世”使得高等教育的国际竞争问题，再次受到关注，而以大学办学自主权问题为核心的大学制度问题已经成为制约我国高等教育改革与发展的根本性问题。如何优化现有大学内部治理结构，使大学成为一个高效运转的学术机构，成为我国高教界普遍关注的问题。与此同时，我国高等学校的治理现状存在着诸多的问题，与现代大学制度的要求存在极大的差距，其中最主要体现在以下三个方面：

　　1.党委与校长的责权不明确，教代会监督权弱化

　　根据《高等教育法》的规定，国家举办的高校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定统一领导高校工作，支持校长独立负责地行使职权。《高等教育法》虽然规定了党委和校长的职责范围，但由于党委书记和校长都由上级组织部门任命，实际上存在着领导体制的“双首长制”。在具体的管理活动中，校长与党委存在着职能交叉、重叠的现象。党委领导下的校长负责制要求重大事项需经党委讨论决定，而实际运作过程中却存在着较大的主观随意性，常发生党委包办行政，或行政不听从党委的意见，甚至党委、行政各行其是，不能形成“民主治理”,只能是“精英治理”或“一把手治理”。

　　《高等教育法》第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”然而，在实际运作中，教代会既无法对校党委决策权实施有效监督，也无法对高校行政权实施有效监督。具体而言，从权力隶属关系讲，高校党委是在高校党的代表大会基础上由上级党委任命的，它只对党代会和上级党委负责，并不对教职工代表大会负责；由于学校的行政权掌握在校长手中，校长可以按照自己的意愿决定教代会的组成、召开时间、审议议题、会议程序，所讨论的问题主要集中在教职工福利待遇方面，使得教代会的监督权基本流于形式。

　　2.学术权力与行政权力失衡，学术权力不断萎缩

　　加拿大学者许美德将“学校自治”和“学术自由”作为西方大学的基本价值取向，并指出其作为“历史遗产的组成部分被延续下来”,大学组织的意义首先应该是作为“专门化”和“学术性”组织，其次才是行政组织。但是在我国，由于受计划经济的巨大影响，在大学内部管理中，传统的行政管理模式并没有实质性的改变，行政职能泛化、行政级别分明，大学的学术品行得不到显现。主要表现为大学内部学术权力与行政权力不分，简单地认为学术权力就是学校权力、学术权力就是学术管理，甚至认为校长就是学术权力的代表，从而导致学术管理活动中的行政化现象。行政权力不断膨胀，干预了太多的学术问题，在职称评定、院系设置、专业人员引进等众多学术活动中也主要是以行政权力为主。这种现象导致我国高校学术权力的萎缩，严重限制了高校的学术发展。

　　3.学校、院、系权责不对等

　　目前，我国大学校、院、系的直线职能式组织结构，基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。这种以“贯彻执行”为主要内容的行政管理体制，用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学就显得很不适应，其结果往往和预期目标相差甚远。其弊端是十分明显的：一是校领导陷于具体、琐碎、繁重的行政管理事务中，难以集中精力考虑涉及大学长远发展的重大事情；二是院系权力小、责任大，既违背权责对等的管理原则，也不利于调动院系参与大学治理结构积极性；三是纵向的信息传递渠道导致信息传递过程受阻、内容扭曲；四是过于强调等级秩序和层次，不利于调动广大教职员工参与大学治理结构积极性，不利于形成平等、宽松、自由的学术环境，不利于形成民主监督、权力制衡的机制。

　　二、大学章程对之于大学治理的重要意义

　　大学章程通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略，校内各种关系、学校的领导体制、治理结构、管理模式，教职员工的权利和义务，学生的权利和义务等重要内容，回答包括现代大学治理等在内现代大学制度的核心为题，为大学依法自主办学提供可行的自治规范。从世界范围内看，世界一流大学都有自己的大学章程，具有高度的权威性和严肃性，并以章程为基础制定有各种规范，具有规范管理和依法治校的良好氛围。

　　在德国，大学是由国家设立的间接执行国家任务的公法人，有权依据国家法律的授权为管理自己的事务制定规章。大学在获得建立教育机构许可的同时，必须提出自己的大学章程作为其“基本法”。1737年成立的哥廷根大学的哲学院章程规定“所有教授，只要不涉及损害宗教、国家和道德的学说，都应享有教学和思想自由这种责任攸关的权利。”这是德国第一次在法律的意义上申明学术自由的原则，因此被看做是德国大学史上的一个里程碑。

　　在英国的高等教育治理中，大学章程起着核心作用。大学章程规约的大学治理结构主要包括社会参与的发展决策机制、校长负责的行政执行机制、教授治学的学术自由机制、监督分离的财物安全机制，程序公平的人事管理机制等。大学章程对一所大学而言居于大学宪章地位。

　　在美国，无论是公立高校还是私立高校，一般都有由大学权力机构（一般是学校的董事会）根据大学设立的特许状或地方政府颁布的教育法律法规而制定的大学章程，虽然不同大学的章程在表述和内容构成上存在差异，但其基本内容一般都明确了大学的理念、办学宗旨、教学事务及教师的学术权力、学位的授予、学生事务、经费来源、财产与财务制度、章程修改程序等重大事项，尤其规定了董事会及其下属各个委员会的组织构成、成员的选举与任用等大学决策的方式与程序，因而成为规范大学运作的纲领和法则。

　　日本大学原本没有章程，但是伴随着先期启动并于年4月正式实施的大学法人化改革，从明治时期开始一百多年政府对大学的传统管理模式发生巨大变化，各个大学都在重新研讨自身定位与未来发展目标，大学章程作为一种新制度管理下的新形式应运而生。2003年3月日召开的东京大学评议会通过了《东京大学宪章》，之后在《东京大学宪章》的范本之下，各个国立大学纷纷效仿制定自己的宪章（章程）。宪章（章程）的制定使大学法人化改革在学校实践层面制度化，使法人化管理在学校执行中有章可循，有据可依。大学宪章（章程）作为校内总纲领，集中反映了大学两个方面的制度诉求：一方面是对外部评价的一种责任说明，明确在长期的目标之下，大学管理制度的理念，基本原则与组织运营机制；另一方面，是在大学被授予自治自主权后，在法人化改革的法律框架下行使自治权利的自我规范，是对内部管理的一种自律性追求。

　　在我国，一般认为现代大学治理的构架包括两个层面，即宏观层面和微观层面：前者是指学校与外部的关系，包括政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；后者是指学校内部关系，包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。就其核心而言，就是在政府的宏观调控下，通过制定大学章程，明确大学与政府的关系，使大学成为具有一定办学自主权的真正独立法人，独立面向社会，依法自主办学，实行民主管理。1995年3月28日原国家教委办公厅《关于印发<中华人民共和国教育法宣传提纲的通知》指出，“学校及其他教育机构的章程是指学校及其他教育机构为了实现正常运行，对其办学宗旨、管理体制、财务活动等基本的、重大的问题，做出全面规定而形成的自律性基本文件，是学校及其他教育机构进行自主管理的基本依据。规定章程制度，是落实学校自主权、促使学校建立和完善自主办学、自我发展和自我约束机制的重要保证，是建立现代学校制度的必然要求，也有利于政府及其有关行政部门加强对学校及其他教育机构的管理和监督。”其后，《教育法》、《高等教育法》通过将大学章程对于现代大学治理的意义也法律的形式确立下来。根据《教育法》、《高等教育法》以及相关的法律法规、政策性文件的有关规定，大学章程应该通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略，校内各种关系、学校的领导体制、治理结构、管理模式，教职员工的权利和义务，学生的权利和义务等重要内容，回答包括现代大学治理等现代大学制度的核心为题，为学校依法自主办学提供可行的自治规范。

　　三、我国大学章程制定的发展

　　1995年3月通过的《中华人民共和国教育法》第26条明确规定：“设立学校及其他教育机构，必须具备以下基本条件：（一）有组织机构和章程；（二）有合格的教师；（三）有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；（四）有必备的办学资金和稳定的经费来源。”同年8月原国家教委下发《关于实施<中华人民共和国教育法>的若干意见》进一步指出，“各级各类学校及其他教育机构，原则上应实行‘一校一章程'。《教育法》施行前依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准”。1999年1月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》承应《教育法》的要求，再次明确规定高等学校必须有自己的章程，该法第27条规定：“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：（一）申办报告；（二）可行性论证材料；（三）章程；（四）审批机关依照本法规定要求提供的其他材料。”不仅如此，该法第28条还对高等学校章程的内容做出了明确细致的规定，包括学校名称、校址，办学宗旨，办学规模，学科门类的设置，教育形式，内部管理体制，经费来源、财产和财务制度，举办者与学校之间的权利、义务，章程修改程序以及其他必须由章程规定的事项。

　　此后，党和国家不断地通过各种政策性文件指出制定大学章程的紧迫性和重要性。1999年12月2日教育部印发《教育部关于加强教育法制建设的意见》提出实现依法治教的主张，要求“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。”2003年7月《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》再次强调以“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据，按章程自主办学”作为依法治校的举措之一。同年11月，教育部发布《教育部办公厅关于开展依法治校示范校创建活动的通知》具体提出了教育部依法治校示范校的8条标准，其中第一条就是“管理制度完善健全。依法制定学校章程，经教育行政部门审定并遵照章程实施办学活动。依法制定教育教学、财务、教师、学生、后勤、安全等各项管理制度，内容合法、公正、公开，并得到切实有效执行。”该文同时指出创建“依法治校示范校”一票否决的三个条件中的第一个条件就是“没有章程”一票否决。2006年6月15日至16日，教育部在吉林大学召开了“直属高校依法治校工作经验交流会”,对大学章程制定工作做了明确要求和广泛动员。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。

　　大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总规范，实际上是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。然而，与此不相称的是，我国1600余所公立高等学校中，至今仅有吉林大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学、延边大学、南昌大学等不到30所高校制定了章程，绝大多数高校包括北京大学、清华大学、中国人民大学等国内著名的高校都未制定章程；已制定了章程的，也还不同程度地存在内容不科学、制定程序不合法、没有得到很好实施等问题。这一状况已明显不能适应《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》关于落实和扩大高等学校办学自主权，完善高校治理结构，全面推进依法治校的要求。

　　四、结语

　　可以说，大学章程就是大学治理的“宪法”,是大学得以存在和运作的最为重要的规则，也是大学自主地位的体现。我国《教育法》、《高等教育法》均要求“一校一章程”,但由于历史的原因，目前还有相当数量的高等学校没有制定的学校章程；已制定了章程的，大多面临形同虚设的尴尬境地。大学章程不仅是促进现代大学制度的建立与创新的重要载体；更是明确高等学校与政府管理部门与社会的关系，健全和完善学校内部管理制度，规范学校办学与管理行为，落实学校的法人地位和办学自主权的重要保障。根据1999年《教育部关于加强教育法制建设的意见》，“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。”所谓“核准”,实质上是审核加批准的过程，这一过程自始至终伴随着对学校章程的内容是否合法所进行的评估，也是教育行政部门对大学的运作予以监督的过程。另一方面，大学章程通过教育行政部门的核准之后就具有了法律效力，不仅可以有力约束大学的办学行为，而且可以有效规范大学管理者的管理行为和举办者的监督行为，凡大学章程中规定的属于学校自主管理的领域，管理者和举办者不能再加以干预。目前高等学校章程的缺失，不仅使得我国高等学校法人制度不完善，也使得《教育法》和《高等教育法》赋予大学的办学自主权在一定程度上成为一纸空文。因此，为推进高等学校章程建设，完善大学法人治理，进一步落实和扩大高等学校的办学自主权是我国高等教育法治发展的重要任务。

大学章程的国际比较：来自中美两国六校的样本

张苏彤

（刊载于《中国高教研究》2010年第10期）

　　构建中国特色现代大学制度，依法治校，形成自我监督、自我约束的发展机制是我国高校落实科学发展观，提高管理水平，创建高水平大学所面临的重要任务。近年来，我国许多高校都将制定大学章程作为学校加强现代大学制度建设，推进依法治校的重要抓手，通过制定大学章程规范学校的决策机制与管理体制，促进学校内部制度的健全与完善。为总结推广我国高校制定大学章程的经验，借鉴国外一流大学的成功做法，为正在或将要制定大学章程的高校提供有益的参考，笔者选取了有代表性的3所美国一流大学和国内较早制定大学章程的3所知名大学的章程作为研究样本，从大学章程的文本结构、制定与修订的程序以及大学章程中对大学使命、校长的职责、教授治校等方面的规定进行比较分析，试图找出我国大学章程与国外一流大学章程的差异点以及存在的问题，并就进一步完善我国大学章程的制定与实施提出建议。

　　一、样本的选择与背景介绍

　　美国的大学教育在全世界范围内长期居于领先水平，美国众多一流大学已经成为现代大学发展的典范。这些大学经过长期历史积淀而形成的一整套管理规范已经成为现代大学制度的范式。鉴于此，笔者撷取排名靠前的密西根大学、耶鲁大学和康奈尔大学的大学章程作为本文的比较研究对象。

　　密西根大学是美国历史最悠久的公立大学之一，素有“公立大学典范”之称，在世界范围内享有盛誉。密西根大学的董事会章程以篇幅超长、内容全面、具体、细致，可操作性强为特点而著称。其最近一次的修订是在2009年4月完成的。

　　耶鲁大学是一所坐落于美国康乃狄格州纽黑文市的私立大学，始创于1701年。耶鲁大学是美国历史上建立的第3所大学，为常青藤联盟的成员之一。诞生于1795年的耶鲁大学的章程以规定明确、职责具体、注重细节、可操作性强为特点。该章程最近一次修订是在2009年4月25日完成的。

　　康奈尔大学是一所兼具公立与私立双重性质，具有“公私合营”特点的大学。在目前它的13所学院中，9所是私人捐助建立的私立学院，其余4所是由州政府资助建立的公立学院，这在美国是独一无二的。康奈尔大学的大学章程也因此而具有了不同于一般的特点。现行的康奈尔大学的章程是经由年5月24日修订后的版本。

　　尽管我国1995年施行的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）就明确规定大学章程是大学设立的法定依据，尽管早在1998年出台的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高教法》）就明确列示了高等学校的章程应当规定的主要项目，但是我国高校的第一部大学章程——《吉林大学章程》却一直到2006年才颁布。继吉林大学之后，近年来先后有上海交通大学、中国政法大学、东北农业大学、东北林业大学、北京化工大学、广东外语外贸大学、黑龙江大学等一批大学陆续出台了其章程。考虑到样本的代表性，笔者选择了吉林大学、中国政法大学和广东外语外贸大学的大学章程作为本文的研究对象。它们分别是我国教育部直属综合性大学、单科型重点大学和省属重点大学的典型代表。

　　吉林大学是教育部直属全国重点综合性大学，1995年首批通过国家教委“211工程”审批，2001年被列入“985工程”国家重点建设的大学之一。《吉林大学章程》是在我国著名法理学家、吉林大学前任党委书记张文显教授的主持领导下制定的。该章程是建国以来我国高校颁布的第一部大学章程，以明晰学校内部治理结构与管理体制、彰显以人为本的核心理念、渗透现代大学精神、做到在法律范围内有所创新为特点，是我国高校大学章程的标志性成果与范式。

　　中国政法大学作为教育部直属的“211工程”院校，是一所以法学为主，兼有哲学、经济学、文学、理学、管理学等学科的专科型大学。《中国政法大学章程》于2008年1月1日开始施行，该章程以法学家直接参与起草与审定，内容简洁、立法用语严谨、规范为其特点。

　　广东外语外贸大学是1995年由原广州外国语学院和原广州对外贸易学院合并组建的省属重点大学。《广东外语外贸大学章程》是于2006年1月1颁布试行的，是我国省属高校出台的第一部大学章程。该章程以文本结构完整、条文明确、措词规范、内容全面为其特点。

　　二、两国六校大学章程主要内容的比较

　　（一）章程的篇幅与文本结构

　　中国与美国的大学章程由于国情与校情的不同，在内容与立法文本结构的安排上存在较大的差别。表1列出两国校的大学章程的篇幅情况与文本结构。

　　由表1可见：美国大学章程的篇幅要比我国的长，详尽的程度要比我国的高。3所美国大学的章程平均页数为43页，平均条款为94条，平均字数（英文）为17827。而3所中国大学的章程平均页数为8页，平均条款为77条，平均字数（中文）为7400字。

　　从章程的文本结构上看，两国间存在一定的差别。3所美国大学章程的文本结构没有固定格式，其内容安排具有包罗万象、面面俱到、具体细致的特点。其条款表述的侧重点在不同的学校间略有不同。密西根大学的章程侧重于规范各个学院的管理与学术机构的职责划分、教职员工事务以及董事会的议事规则与程序；耶鲁大学的章程侧重于规范对校长、教务长、副校长的职权，各常设委员会的权限与议事规则以及学校各院系与各机构的人员配置与职责划分；康奈尔大学章程侧重于规范董事会及其下属各委员会议事规则以及各院系人员职责的划分。而我国大学章程的内容基本上都是按照《高教法》第28条所要求的项目安排的，其结构也大同小异。3所我国大学的章程都侧重于对学校的管理体制、学校的组织结构、教职工与学生的权利与义务给出较为详尽的描述性规定（这些方面的规定要占到章程总篇幅的60%以上），而对学校经费的筹集与使用、学校财产物资的管理制度、财务与内部控制制度以及学校民主管理等方面则采取粗线条式的原则规定。

　　两国大学章程之所以存在上述差别与两国大学章程的法律地位与性质的不同有关。在美国，大学章程被认为是大学自治的“宪章”,是由大学权力机构制定的、上承国家或州政府教育政策或法律法规，下启大学内部管理规范，具有一定法律效力的治校总纲。大学的一切教育教学和管理活动都必须以大学章程为依据，大学的其他规章制度都由大学章程演绎，所以美国大学的章程有必要对涉及学校事务管理的方方面面给予详尽的规范。而我国的大学章程的法律地位不明确，大学章程在我国整个教育法律体系中究竟处于一种什么样的地位？大学章程在学校管理过程中如何发挥效力？在我国现有的教育法律体系中找不到到确切的答案。我国的大学章程实际上是采用归纳描述的方法，采取事后补办的方式，“嫁接”在国家教育法律与学校现行规章制度之间的“中间层”,一方面要满足《教育法》与《高教法》的要求，应付高校评估与上级考核的要求；另一方面又不能与学校业已存在的规章制度出现过多的抵触，结果就造成了我国大学章程充满了空洞口号式的原则性规定，少了具有可操作性的条款，使其处于可有可无的尴尬境地。

　　（二）章程的制定与修订程序

　　美国大学章程对章程的制定与修订的程序都会做出明确而严格的规定。密西根大学章程规定学校章程可以在任何一次董事会的例会或特别会议上进行修订，但是要求有关章程修订的议案应提前一周向董事会成员提交。耶鲁大学章程规定学校的章程可以在任何一次董事会的例会或特别会议上，在到会董事会成员2/3多数表决通过的情况下可以进行变更、修订、增删、替代，有关章程修订的议案应至少在会前天提交给董事会成员。康奈尔大学章程第25条规定：“本章程的条款可以在任何一次董事会的会议上进行修订，修订的议案须经到会者多数表决通过，赞成票至少达到30票以上”。

　　显然，美国大学章程是由学校董事会负责修订的。美国大学章程修订的程序较为简单，在任何一次董事会的例会或特别会议上通过投票表决都可以进行章程的修订。这样做的好处是学校可以根据校内外环境的变化及时修订大学章程，以满足学校管理的需要。美国的大学章程的修订是比较频繁的。

　　我国的3所大学章程在其附则中对章程的制定与修订都给出了具体的程序性规定，其要点如表2所述。

　　在上述3所大学中，大学章程的制定与修订的程序大体可以分为有相当代表性的3种模式：第一种模式是教代会审议，党代会讨论通过，主管部门备案（吉林大学模式）；第二种模式是教代会审议，党委会批准通过，主管部门核准（广东外语外贸大学模式）；第三种模式是教代会审议通过，主管部门备案（中国政法大学模式）。其中，广东外语外贸大学的规定最为全面，该章程不仅详细规定了章程制定与修订的程序，还列出了需要对章程进行修订的3种情况；中国政法大学章程的规定最为激进，因为该章程将教代会确立为制定与修订章程的唯一主体。

　　造成中美两国大学章程的制定与修订程序差别的原因在于两国大学的管理体制与大学章程制定主体的不同。大学章程作为大学法人组织的“宪章”,必须体现大学投资人或举办者的意志。因此大学的投资人或举办者应是大学章程的法定制定主体。美国的大学实行的是董事会领导下的校长负责制，董事会是大学的最高权力机构，代表了大学的举办者或投资方，由学校董事会作为大学章程的法定制定主体是理所当然的。在我国，政府应该是公办大学的举办者，也应该是大学章程的法定制定主体。但是由于我国大部分高等学校在设立之时，没有制定章程，而后颁布的《教育法》与《高教法》，都明确要求高等学校必须具备章程，这样就出现政府委托各高校自行补订大学章程的情况。目前由各高校的党委或党代会或教代会制定大学章程的情况是政府暂时让渡公办大学章程制定权的结果，各个高校应该将审议通过的章程报请政府教育行政主管部门予以核准，而不能像吉林大学与中国政法大学那样“报教育部备案”。

　　（三）大学的使命

　　大学章程是现代大学精神的制度载体与表现形式,在大学章程中明确大学的使命可以为制定学校发展战略目标与规划、分配资源、设计学校组织架构提供制度基础。无论是中国还是美国的大学章程，一般都会在章程的开篇对大学的使命进行宣示，以彰显自己的办学理念。表3列出了6所大学在其章程中对大学使命的表述。

　　显然，中美两国大学章程对大学使命的表述有着较大的差别。美国3所大学在其使命的表述中提到了要致力于知识的传授、保护与创造，为国家和全世界培养能够应对未来挑战的杰出领袖层级的人才。这样的表述突出了大学服务于社区、国家乃至全世界的特点，体现了世界著名大学对人才培养的高起点、高要求，彰显了这些大学自信、大气与高层次的定位。我国的国立重点大学一般都以建设高水平研究型大学、世界知名的一流大学为目标，以培育人才、知识创新、科学研究、服务社会为使命，强调培养具有创新精神，富有良知和责任感的高级专门人才。

　　中美两国大学对其使命的界定与表述的不同与两国大学的发展历程、学校文化的积淀、大学所处的政治、经济、人文环境的差别有关。美国一流大学之所以能够承载“知识的传授、保护与创造”、“服务于全世界”、“培养杰出领袖型人才”的使命，与这些大学悠久的文化传统、大师云集的师资队伍、出类拔萃的学生群体、高效专业的管理团队、创新的人才培养模式、面向全球的招生与服务、高层次的自我定位、宽松自由民主的学术氛围、高水平的软硬件设施以及良好的社会形象等要素密切相关。我国大学使命的确定要与我国的政治、经济、文化与法律环境以及学校的校情相适应，仅凭宽敞漂亮的校园、装修奢华的大楼、逐年扩大的招生规模与花样繁多的学院与学科设置是无法成为“世界一流大学”的。

　　（四）大学校长的职责

　　表4列出了6所样本大学章程对大学校长职责的规定。从中可以看出中美两国大学在校长职责规定方面存在差异。

　　第一，中美两国大学校长的法定地位有明显不同。大学校长英文表述是“President”,说明美国的大学校长与总统类似，是“大学的最高行政长官”或“大学的首席执行官（CEO）”,全面负责与监督大学的各项行政事务。在我国，大学校长是“学校行政主要负责人”,在党委的领导下负责学校行政事务。大学校长在我国被认为是具有一定级别的行政官员。

　　第二，中美两国大学章程对大学校长的职责的规定也有明显不同。3所美国大学章程对校长职责采用粗线条的方式加以规定。其主要职责大体可以归纳为以下几个方面：（1）有权对学校各类事务实施监督；（2）有权成为除审计委员会以外的各类理事会与常设委员会的当然成员并参加相关的会议；（3）有权任命学校各类人员并为其设定职责；（4）有权在一定的限度内调配学校的资源；（5）有责任沟通学校基础组织与学校董事会的联系；（6）有责任管理学生的行为，维持学校的正常秩序；（7）有责任严格执行财务制度，协调与控制学校的财务活动。我国3所大学对校长职责采取了列举的方式加以规定。与所美国大学校长的职责相比，最大的差别在于我国大学校长少了对副校长以及学校中层干部的人事任免权。

　　两国大学校长职责差异的原因在于大学的内部管理体制的不同。美国大学实行董事会领导下的校长负责制，这一体制是众多美国大学得以成长为世界一流大学的原因之一。我国的高校普遍实行党委领导下的校长负责制，但是在实践中普遍遇到的突出问题是如何协调与理顺党委和行政的关系。需要指出的是我国《高教法》对大学党委和校长的职权划分与职责界定规定得不够具体和清晰，因而影响了党委领导下的校长负责制的贯彻实行。

　　（五）教授治校与教授参与大学事务管理

　　美国的大学一般都有教授参与学校事务管理与决策过程的制度安排，以落实和保证教授参与大学民主管理的权利。我国的一些大学已经在其章程中对“教授治学”有了初步的制度安排，值得关注。

　　密西根大学教授参与大学事务管理的主要途径是大学评议会（University Senate）。按照密西根大学章程的规定，大学评议会是由教授、部分行政官员和各学院的院长组成。评议会有权审议与学校利益相关的任何议题并适时向学校董事会提出建议。评议会大会（Senate Assembly）是评议会的决策机构，评议会大会由74名评议会成员组成，这些成员任期为3年，每年应有1/3的成员进行换届。评议大会有权就评议会管辖权限范围内任何涉及影响大学作为高等教育机构的机能事宜进行审议与提供咨询。评议大会特别关注那些涉及国家、社会以及内部组织的一般性教育政策的问题。任何有关学校规章的制定或修订的提议都应经过评议会的审议批准。评议大会可以要求学校任何官员提供所要求的信息，并有权邀请学校的任何官员就有关问题进行说明。

　　教授治校是耶鲁大学最为重要的传统之一，也是耶鲁大学校管理最重要的特色之一。耶鲁大学的教授治校主要体现在学院一级的教授会制度安排上。按照耶鲁章程的规定，各个学院的终身教授与学院的院长、学校的校长、教务长一起组成长期职员委员会（Board of Permanent Officers），该委员会实际上就是学院教授会，作为学院的管理机构，受托处理有关教育政策、学院管理等方面的事务。

　　康奈尔大学的教授治校是通过设立大学教授会（The University Faculty）并赋予该组织相应的权利来实现的。按照康奈尔大学章程的规定，教授会由校长、荣誉退休教授、教授、副教授和助理教授组成，校长任教授会的首席官。教授会的职责是讨论涉及全校性或多个学院的教育政策问题，并向学校董事会提出建议。教授会有权就任何所关心的问题向董事会提出议案，但是议案需由不少于7名由不同学院指派的教授会的会员组成的委员会提出，该委员会有权约见学校董事会或董事会下属的委员会成员。教授会主席由教授会全体成员选举产生，任期不得超过3年。除了学校层面的教授会以外，康奈尔大学的各个学院也设有学院层面的教授会。学院层面的教授会由校长、学院院长或系主任以及所有的教授、副教授、助理教授组成。学院的讲师、资深研究助理、高级讲师、临床教授、临床副教授、助理临床教授、研究员等都可以成为教授会不具有表决权的会员。学院教授会的职责是审议学院层面的教育政策以及涉及教师与学生利益的任何议题我国吉林大学与中国政法大学在教授治校方面已经有了初步的制度创新尝试。吉林大学章程在第38条中提出：“学院可根据需要设立教授会。教授会作为教授治学和民主管理的重要组织形式，依学院制定的教授会章程开展工作。”此规定为吉林大学破解大学行政化困境，回归大学的学术本位，探索教授参与学校事务管理留下了充足的制度空间。

　　中国政法大学在章程第37条中规定：“学院设立教授会。教授会是教授参与学院民主管理的重要组织形式。教授会原则上由教授组成。教授会根据学校授权和章程统一行使专业设置、学科建设、教师聘任、学术评议、学位评定、教学指导等事项的审议、评定职能。”为落实学校章程的规定，中国政法大学日前下发了《中国政法大学院级教授委员会工作规则（征求意见稿）》。该规则将教授委员会界定为是“学院改革、建设和发展中重大事项的决策咨询和建议机构，是学院权限范围内的学术事项的决策机构”,其主要职责包括审议学院学科和专业设置、师资队伍建设的方案、发展规划；审议学院的本科生、研究生教学计划和培养方案；审议学院的科学研究计划方案；审议学院教学、科学研究成果等有关学术事项；审议专业教师引进问题；讨论、解决学术纠纷，研究、处理学术失范行为；研究学院改革与发展的重大事项，为学院决策提供咨询。中国政法大学的做法令人鼓舞，我们期待这所云集众多国内知名法学教授的大学在探索教授治校，完善大学治理结构的制度建设方面有所创新。

　　两国大学在教授治校制度安排方面的差异与两国大学制度与传统的不同有关。教授治校是美国大学自治，有效保障学校学术自由与学校事务民主管理的一项制度传统。这一传统在美国及西方世界的大学里已经存在数百年了。尽管各个大学在教授参与大学事务管理的程度与方式上有所差别，但是教授治校的理念与制度一直深深根植于美国大学的土壤之中。教授治校也曾经是中国大学的传统。在蔡元培担任北京大学校长以及梅贻琦担任清华大学校长时就实行过教授治校。建国以后，我国高校实行了党委领导下的校长负责制，教授治校的传统淡出了人们的视野，但是专家、教授参与治校的民主管理思想依然在我国大学具有影响并受到一定程度的重视。近些年来，随着我国高校管理体制改革的逐步深化，针对高校决策机构领导化、学术机构官僚化的弊端，改革高校管理体制，建立现代大学治理结构，发挥教授群体在高校事务管理与学术民主决策过程中的作用，制约行政权力滥用已经成为人们的共识。包括东北师范大学、武汉大学、北京大学、复旦大学、苏州大学等高校在内的我国不少高校已经开始了教授治校的实践探索，尽管实现的途径有所不同，尽管实践的过程还存在反复与争议。

　　三、启示与建议

　　通过上述对中美两国6校的大学章程的比较，我们得到诸多有益的启示，下面结合这些启示就如何完善我国大学章程的制定与实施谈几点建议与设想。

　　第一，大学章程在学校的所有规章制度中应该居于最高阶位，除了它的权威性与科学性以外，它应该具有规定明确，职责具体，注重细节、可操作性强的特点。此外，大学章程在内容安排上应该有所侧重，应该主要就学校内部管理体制、内部机构的设置与职责的划分、学校财务与资产管理等方面的内容进行规定。我国的大学章程要注意克服在条文的表述上原则笼统、缺乏可操作性的弊端。

　　第二，统一大学章程的制定与修改的程序，以体现大学章程作为大学自我治理宪章的权威性与科学性。我国《高教法》第28条要求大学章程就章程的修改程序做出规定，但是《高教法》并没有就大学章程应该具有怎样的法定修改程序给出明确的规定。这便造成了章程的修订程序在不同学校之间存在差别，影响了大学章程的权威性。建议教育行政主管部门在让渡大学章程制定主体的情况下，要保持对各大学制定章程的控制与审核权。此外，大学章程要根据学校内外部环境的变化适时按法定的程序进行修订，不能像现在我国多数大学的章程那样，一旦出台，便束之高阁，使之成为仅仅用于宣传与应付评估检查的“制度陈列品”。建议采用“专家起草、教代会审议、学校党委会批准、教育主管部门核准”的章程制定与修订程序。

　　第三，大学章程应对大学的治理结构有清晰、明确、具体的规定。我国的《高教法》规定高校实行党委领导下的校长负责制，但如何才能协调与理顺党委和行政的关系，如何在保证党委对学校各项工作实行统一领导的同时又能够保证以校长为首的学校行政班子有效履行职责，是亟需破解的难题。在大学管理体制无法实现根本变革的情况下，各高校有必要在其大学章程中对党委与校长的职权和职责做出切合实际的细化与明确，要给予大学校长作为大学首席执行官应有的权限。

　　第四，《高教法》和大学章程应该对大学校长的职业化做出制度安排。通过制度安排推进大学校长由职务校长向职业校长的转变，使大学校长回归“大学职业经理人”的本来面目。

　　建议教育部直属高校的校长可以试行先由遴选委员会在全球范围内实行择优选聘，再由上级任命的办法产生。建议通过立法确立严格的校长遴选程序和明确的遴选标准，并为大学校长群体制定合理的薪酬体系与制度化的评价与监督机制。

　　第五，美国大学章程对教授治校，教授参与学校管理与重大问题决策的制度规定值得我们研究借鉴。我国《高教法》应该对校院两级的教授会的法律地位做出相应的规定，应将教授参与大学事务管理的制度以法律的形式加以固定。在现行高校管理体制无法实行变革的情况下，我们应鼓励各高校在现行体制内尝试教授治校的多种实现途径，给予教授充分参与管理大学的空间。如加大学校党委会中党员教授的比例；扩大教代会的职责，加大教授代表的比例；扩大校务委员会的作用，把它变成主要由教授构成的学校重大决策的审议机构；减少学校学术委员会、学位评定委员会、职称评审委员会、教学指导委员会等学术机构中行政领导的比重，实现学术权力与行政权力的分离与回归。

国外大学章程对我国大学章程建设的启示

陈立鹏 张建新 陶智

（刊载于《中国高等教育》2007年第10期）

　　制定并完善学校章程，依据章程加强和规范学校管理，是我国《教育法》和《高等教育法》的明确要求，是建立现代大学制度的需要。然而，与此不相称的是，我国大学章程制定工作没有引起有关方面应有的重视，现在很多高校仍没有制定章程，这极不利于商校的稳定与发展。通过对国外大学章程建设的特点及内容进行分析了解，或许是有益的。

　　一、国外大学章程的主要内容及特点

　　世界各国大学的章程，因本国的国情不同、历史文化传统不一，以及学校的校情有别，其内容也有较大差别。但由于章程本身的性质和作用，决定了各国大学的章程会有一些共同的特点，可概括为如下5个主要方面：

　　国外大学章程一般都重视对学校办学目的、发展目标、主要任务的规定。东京大学的章程分为序言和正文两部分，在序言中概括地讲述了东京大学的历史以及它的使命和愿景，指出“东京大学将努力使自己建设成世界一流的学术研究机构，并且培养出有全球性发展眼光的知识分子，这些知识分子将为实现一个没有偏见的杜会，为促进科技进步和创造新文化做出贡献”。同时，其正文明确规定，东京大学的目标“是以学术自由为基础，不断追求真理，创新知识，使其教育和研究保持在世界领先地位。”学校的教育目标是“除了传授学生专业知识、培养学生的理解能力、洞察力、实践能力和想象力之外，还培养学生的领导品质，拥有这种品质的学生具有国际化性格和开创精神。”哥本哈根大学在其章程的第一部分规定了学校的目标和任务是“进行研究并提供最高学术水平的高等教育。学校必须确保学术自由并为传播知识和学术成果做出贡献。”康奈尔大学的章程规定学校的主要任务是“为了推动学校工业课程的自由及实践教育，学校主要教授与农业、机械相关学科的知识，包括军事战略等。”密歇根州立大学在章程的序言中指出，“作为政府蹭与地的学校，其职责是提供农业、工业及其它课程的自由性及实践性教育，为学生的学术生涯和职业生涯做准备。”由上可见，大学的办学目的、发展目标、主要任务等事关学校发展的重大的基本的问题，是国外大学章程规定的重要内容。

　　国外大学章程非常重视对学校内部管理体制的规定。国外大学的内部管理体制一般为董事会（或叫评议会、理事会等）领导下的校长负责制。董事会是学校的最高决策机构，行使的职权具有决定性和宏观指导性。如哥本哈根大学章程规定，评议会“根据校长的建议，讨论并批准学校的组织机构、收支预算，决定学校章程的通过及修订以及批准学校的其它各项规章制度”。校长是学校的最高行政负责人，担负学校办学、发展的全面职责。耶鲁大学章程规定，“校长是学校的首席执行官，是各学院、学院委员会、行政部门的成员和法人代表”。麻省理工大学章程规定，“校长是学校的首席执行官，是法人的当然成员；是执行委员会的主席和当然委员；是发展及投资委员会的当然委员”、“准备执行委员会会议的议程、代表执行委员会处理所有的事情”。委员会是学校管理各方面事务的基本组织，国外大学根据需要设置了各种各样的委员会，并对这些委员会的职责作出了具体的规定。如耶鲁大学章程中根据职责不同共规定了12个委员会，分别负责财政、审计、投资等涉及学校工作各个方面的具体事务。

　　此外，国外的大学管理非常重视发挥教授的作用，学校的决策机构、重要管理机构都吸收教授加入，这一点从国外大学的章程中也可清楚看出。如哥本哈根大学章程规定：“评议会由校长和14名成员组成。其中2名为任命的校外成员，还有5名院长，2名研究人员和其他教师的代表”;“学院理事会由以下15名成员组成：院长、被任命的2名校外成员和12名其他成员。这12人分别代表研究人员及教师、技术管理人员、学生，他们的比例是2:1:1。”耶鲁大学章程规定“每个学院的终身教授同时是行政人员，他们和校长、教务长、院长一起组成终身职员理事会。该理事会是学院的管理机构，处理有关教育政策、学院管理的事情”。

　　国外大学章程重视对学校与外部关系的规定。如何正确处理学校与外部的关系是学校能否正常运行以及体现其自治的关键。国外大学的章程都比较注重学校与外部关系的规定。如耶普大学章程规定，法人机构的19名成员中有3名当然委员，他们是“耶鲁大学校长、康涅狄格州州长和副州长”。这样，政府官员参与学校法人机构，有利于学校与政府及社会各方面关系的处理。该章程同时规定，除法人代表之外，学校还有一名负贵纽黑文市、州政府事务及学校发展的副校长，其职贵是“根据校长的授权，处理学区和州政府的关系，协调学校在纽黑文市的主动权”。东京大学更看重学校与社会的关系，并且强调它的公益性。其章程规定：“东京大学将积极推动教育发展以满足社会裕要，为社会成员提供高水平的专业化教育和终身学习的机会”,“东京大学将保持其组织的灵活性以应对社会和经济变化，它将与校外的知识分子合作并不断开发与国外的联系”,“为了回馈社会，学校会将其最新的研究成果应用到教育中并培养出新一代的优秀学者”。

　　国外大学章程重视对学生及校友的规定。学校最根本的任务是培养人。从法学的意义讲，学生是在依法成立的学校及其他教育机构中取得学籍，并在其中接受教育的公民。作为法律关系的主体。学生依法享有权利。学校作为专门实施教育教学活动的机构，在保护学生权益方面负有重要职责。国外大学的章程都比较注重对学生合法权益的规定。如东京大学章程规定：“东京大学将对学生的成绩定期进行严格、恰当的评价”,“为了给学生提供最好的教育环境并扫除学习障碍，学校将努力建立一个经济支持制度”。密歇根州立大学章程中有一章内容规定了校蓝事会与学生的关系。其中规定：“校蓝事会为来自密歇根州和其它州或国家的有资格的学生提供平等的受教育的机会”、“校董事会授权校长听取并解决学生投诉的重要的事情”。校友是学校不可缺少的特殊资源，他们是宝贵的教育资源、人才资源和信息资源，他们在社会中的作用，通常被视为检验学校人才培养质重和学校地位的重要标志。通过与校友的联系可以扩大学校与社会的联系，促进学校教育事业的发展。国外大学章程中关于校友的规定，体现了校友对于学校的重要性。同时也体现了学校应该持续关注和帮助校友的发展。促进双方的互动、互燕。如耶鲁大学章程规定，19名法人成员中“有6名校友，由校友会根据规定选举产生”,“校友会的目标是为耶鲁大学服务，为校友和学校提供彼此交流的渠道”。麻省理工大学章程规定“法人的成员包括15名由校友会任命的成员”。

　　国外大学章程一般都规定了章程的制定及修订机构。大学章程是学校的“基本法”,是学校办学和管理的基本依据。因此，国外大学章程的制定机构一般都是学校的决策机构。学校决策机构的名称不尽相同，一般叫董事会、评议会、理事会等。国外私立学校的董事会一般由学校创办者及其代理人、其他资助学校的人和校友组成。公立学校的董事会也具有法人资格。不管是公立学校还是私立学校，其领导体制都是校董事会领导下的校长负责制。因此董事会作为学校的最高领导机构和法人机构，其职权包括了制定学校的章程。如麻省理工大学章程规定，学校章程的制定及变更“必须在法人会议上进行”。有的学校如哥本哈根大学的章程由评议会制定，但该章程只有得到了教育部门的同意后方可实施。关于章程的修订，各校修订程序有所差异，但都是章程中必不可少的内容。耶鲁大学章程第61条规定“该章程的更改、修订、废除或代之以新章程，需由出席萤事会会议或特别会议的2/3成员投票通过方可进行，但是关于章程修订、废除、增加或代替的提议需在会议召开前至少三十天内通知其成员或以邮件告知”。东京大学章程则规定“校长通过独立制定的程序可以修订章程”。

　　二、国外大学章程对我国大学章程建设的几点启示

　　我国与别国的政治制度及国情不同，我国的大学与世界上其他国家的大学校情也有差异，但国外大学章程建设的实践及经验，对我国加强大学章程建设有重要的借鉴意义，特别是在当前我国大学章程制定工作严重滞后的情况下，其愈义更为彰显。

　　制定完善的大学章程是大学健康顺利发展的有力保证，我国大学应加快章程的制定步伐。国外大学章程的制定实践告诉我们，大学是一个法人机构，它的运作要有法可依、有章可循。只有具备了完善的大学章程，才有利于大学的稳定及发展，才有利于保护学校及其成员的利益不受侵害，同时进免不必要的法律纠纷。我国清末民初的京师大学堂和1949年以前的国立北京大学、浦华大学、交通大学在当时都有自己的章程。新中国成立后很长一段时间，学校章程问题没有引起有关方面应有的重视。1995年颁布的《教育法》和1998年颁布的《高等教育法》，明确要求学校必须具备章程，这在一定程度上提高了人们对学校章程重要性的认识。但时至今日，全国绝大多数高校仍没有制定学校的章程。学校没有章程，不仅公然违法，使依法治校成为空喊口号，而且不利于现代大学制度的建立，更不符合国际离等教育的通行做法。因此，必须加快我国大学章程的制定步伐，尽快改变许多学校“无章办学”的不良行为和违法局面。

　　我国大学章程应对学校的领导体制做出重点规定。大学的办学目的、发展目标、主要任务等，是国外大学章程规定的重要内容。同时，国外大学章程很大一部分内容是关于学校内部管理体制的规定，其中又特别对学校董事会和校长的职责、权限做出规定。国外大学的领导体制一般为董事会领导下的校长负责制，董事会是学校的最高决策机构，涉及学校改革与发展的重大问题，如校长的挑选与任免、学校经费的预算、学校各项基本决策、学校的长期规划等均由董事会集体决定。校长是学校的最高行政负责人，董事会把处理日常事务、管理学校的大部分权力交给校长，因此校长有较大的自主权。而目前我国高校的领导体制为党委领导下的校长负责制，即学校党委会（或党委常委会）是学校的最高决策机构，校长是学校的最高行政负责人，校长履行职责、权限的主要方式为校长办公会或校务委员会。因此，我国大学章程在对学校的办学目的、发展目标、主要任务等做出规定的同时，应针对我国大学的实际。明确规定学校党委会（或党委常委会）、校长办公会（或校务委员会）及党委书记、校长在学校发展与管理中的职责、权限，明确规定党委书记在学校党委会（或党委常委会）中的地位和角色、校长在校长办公会（或校务委员会）中的地位和角色。这样做有利于提高学校的办学效率和管理质重，避免当前在一定程度上存在的党政不分、以党代政、学校行政效率较低的现象。

　　我国大学章程应对教授治校做出科学、明确的规定。国外大学在学校管理过程中非常重视发挥教授的作用，学校许多重要的管理机构、许多重要的决策都注意吸收教授代表参加，特别是学术管理方面，教授起着决定性的作用。相比较而言。我国大学教授在参与学校管理与影响学校决策方面的权力明显不足。造成这种状况的最主要原因是我国大学缺乏充分发挥教授在办学中重要作用的机制和环境。长期以来，我国大学不管是学术事务还是行政事务，大小事情都是行政领导说了算，行政权力远远大于学术权力，没有形成一种行政权力与学术权力相互制约相互依存的关系。在这种背景下，大学教授就很难真正参与到学校的管理中来，包括学术管理方面教授也只是起着辅助性的作用，没有太多的发言权。这是违背大学管理规律的，也是当前建设高水平大学和世界一流大学的主要障碍之一。当前，大学内知识和学科分化明显的趋势，使得学术管理成为大学管理的重要内容和重要方面。我国大学章程应明确和建立教授参与学校管理的机制，明确学校重要的管理机构、重要的决策都应吸收教授代表参加，特别是应明确教授是学术权力的行使者，在学术管理中发挥主导作用。这样才有利于形成学术管理和行政管理的并行通道，使它们相互制约，共同推进大学的管理工作。

　　我国大学章程应规定学校与外部的关系，尤其是应明确学校与举办者之间的权利义务关系。如前所述，国外的大学非常重视学校与外部关系的建立，并通过学校章程来规范和推动这种关系的建立。我国要建立现代大学制度，需要良好的外部环境，特别是需要政府和高校两方面的努力，在这一过程中应进一步理顺政府与高校之间的关系，使高校成为面向社会依法自主办学的实体。大学是开展教学和科学研究活动的主体，是独立办学的主体，它应该独立行使其自主权，政府不应对属于办学者的职权，如内部教学活动、科学研究、内部管理及与社会的联系等予以干预。政府的职责范围主要是对大学在方针、政策、法律规范方面评估等进行宏观管理。因此，我国的大学章程应明确大学作为独立法人所承担的责任及职责范围，同时规定所有学校活动的开展都必须接受政府的宏观调控与管理，遵守国家教育法律法规的规定。在市场经济条件下，高校应面向社会、面向市场，了解、捕捉和感受社会对人才的需求情况。离校既要自我发展，又要自我约束，并且重视社会责任。

　　我国大学章程应重视对学生与校友的规定。学生是学校教育和管理的对象，同时也是学校重要的成员和自己学习的主人，学生参与学校教育与管理的程度、水平，直接影响学校教育目标和人才培养目标的实现。因此，国外的大学都非常重视对学生合法权益的保护，重视学生参与学校的管理；学校的许多重要管理机构都吸收学生加人，强调他们的主人翁意识和平等主体地位。我国的大学比较重视对学生的管理，但更多地是把学生当成被动管理和要求的对象，而对于学生合法权益的保护，特别是对学生参与学校管理的权益保护比较欠缺。因此，应通过制定学校章程明确和细化学生参与学校管理的权限，特别是对于涉及学生自身利益的重大问题，学生应有较大的发言权和决定权。同样重要的是，在学校的发展与管理中，校友的资源和力量不可忽视。因为校友与学校有着一种天然的联系和情感。借鉴国外的经验，我国的大学应更加重视校友资源的开发与利用以及对校友权益的维护和保障，并通过学校章程予以确认。

　　我国大学章程应明确制定与修订章程的机构。应根据国家教育法规的有关规定及精神，对于公办高等学校，学校章程由学校先行起草，经学校教职工代表大会及学校党委会（或党委常委会）审议通过后，报主管的行政部门核准；对于民办高等学校，学校章程由学校董事会制定。学校在制定章程时，还应根据本校的实际情况对学校章程的修订做出明确的规定。

牛津大学章程对我国高等教育实行“管办分离”的启示

严蔚刚

（刊载于《中国高教研究》2012年第2期）

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对“推进政校分开、管办分离”这一重大问题提出了明确要求：“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学的权利和责任”,“明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。世界上一些知名大学十分强调办学自主权，其与政府间的权职划分也比较清晰。笔者从牛津大学章程研究的视角对“管办分离”进行探讨，以期对我国大学建设有所启示。

　　一、牛津大学章程的内容

　　大学章程是一所大学的根本大法，规定了大学与外界以及大学内部的各种关系。透过大学章程，能够看出一所大学的治理情况。牛津大学的章程同样反映了大学与外界以及大学内部的各种关系。牛津大学近几年在内部关系，特别是学校与学院的权力分配方面有很多争论，在此不做讨论。笔者关注的是牛津大学与政府的关系。这种关系并没有在章程中直接表述，而是通过章程中的规定，如部分章节需要枢密院（内阁）审议通过方为有效来表明牛津大学与政府之间的权力关系。

　　牛津大学章程中的序言部分对大学和政府权力关系做了回顾和说明。

　　1964年，牛津大学任命了一个在弗兰克斯领导下的委员会，它以政府《罗宾斯报告》的形式对大学进行了综合审查，并为改革提供建议，包括大量对章程进行改革的重要建议，同时建议新章程应当提交枢密院以获取批准。牛津大学实际上几乎全部采纳了弗兰克斯对章程的建议，但没有采纳所有的章程都应该送给枢密院审查这一建议。在1966年10月至1967年1月之间，当时的执行秘书代表大学，与戈弗雷阿格纽先生--枢密院职员之间互相通信，信件在确保枢密院继续对牛津大学一些重要事项进行监督的同时，承认了大学持续享有的通过、修改和撤销它的一些章程而无需得到枢密院同意的权利。

　　1997年至1998年，由牛津大学任命的、以当时的副校长皮特·诺斯为主席的委员会，提出大学章程需要进行实体修改，因为章程自身由于不必要的细节而成为负担，整体需要以一种更可被接受和理解的方式制定。于是，牛津大学在其历史上第一次取消了现有的所有立法，并以一部全新的章程取代。章程于年11月11日由大学教职员大会通过；需要由“枢密院”通过的章程内容在2002年4月17日由枢密院通过。这就是牛津大学现行的章程。由是，可以将牛津大学的现行章程分为两大部分：一部分是由大学教职员大会通过，而无需由“枢密院会议”通过即可生效的内容——为方便起见，笔者将这一部分内容称为“教职员大会章程”;另一部分是由大学教职员大会通过，但同时须由“枢密院会议”通过方可生效的部分——这一部分叫做“枢密院会议章程”。

　　现行牛津大学章程由序言和十七个章节组成。其中“枢密院会议章程”在第四章第二条第二款中做出了明确规定。原文如下: 　

　　A decision taken by Congregation to amend,repeal, or add to any of the following statutes shall not take effect without the approval of Her Majesty in Council: 　　

　　Statute I 　　

　　Statute III 　　

　　Statute IV (sections 1-4 only) 　　

　　Statute V (section 1 only) 　　

　　Statute VI (sections 1-18 only) 　　

　　Statute XII 　　

　　Statute XV (sections 1-6 only) 　　

　　Statute XVII

　　上文可翻译为：“教职员大会做出的修改、撤销或者补充下列任何章程的决议，没有得到枢密院会议的批准，不能发生效力：章程第一章、第三章、第四章（仅节）、第五章（仅第1节）、第六章（仅1-18节）、第十二章、第十五章（仅1-6节）、第十七章。”

　　此外，在第四章第二条第三款中，规定了第十六章的“D部分：信托”也属于枢密院会议章程。

　　这样，牛津大学章程中共涉及9个章节的内容为枢密院会议章程。

　　在上述九个章节的正文之前，都会有这样的字样——“This Statuteisa'Queen-in-Council'statute.”（本章是枢密院会议章程）或者这样的字样——“Sections1-4are'Queen-in-Council'statutes.”（第1-4节是枢密院会议章程）。这里的“Queen-in-Council”statutes和前文中的“the approval of Her Majesty in Council”（枢密院会议的批准）实际上是一个意思。

　　英国枢密院（HerMajesty,全称女王陛下最尊贵的枢密院）是英国君主的咨询机构。当君主遵照枢密院的建议行事时，一般会称之为“国王会同枢密院”（King-in-Council）或“女王会同枢密院”（Queen-in-Council）。

　　英国枢密院历史上具有很大的权力，但今天的枢密院就像君主一样是礼仪性的，只有建议君主接受政府法令之类的礼节性权力和职能。枢密院的权力绝大多数都移至政府内阁。所以，牛津大学的“枢密院会议章程”实质是由政府内阁审议批准，然后冠以枢密院的名义发布而已。因此，牛津大学章程中的“枢密院会议章程”,可以看成是大学与英国政府的分权行为。

　　下面，我们对这两部分章程做一细致考察。内容均来自于牛津大学官方网站公布的最新牛津大学章程。

　　二、“枢密院会议章程”分析

　　“枢密院会议章程”共涉及9个章节。具体章节和主要内容梳理如下（见表1）。

　　对表1的几点说明：

　　第一，关于前言。前言十分简短，但比较重要，阐明了牛津大学的性质、目的等。牛津大学是根据普通法成立的民事组织，主要目的是通过教学、科研促进学习的进步和知识的传播，章程应当与这些目的相一致，而不得与其相冲突。

　　第二，关于大学评议会。牛津大学评议会由所有以前的大学学生成员以及教职员大会成员等组成，其职能是选举校长和诗学教授（professor of poetry）。牛津大学校长和诗学教授都是具有象征意义和荣誉性质的职位。评议会历史上拥有很大权力，但近几十年它的权力几乎完全被取消。前文提到的弗兰克斯委员会推荐的牛津大学章程，于1969年生效，“历经了约年之后，大学评议会的立法权限最终被取消，它的职能被局限在传统上的校长选举以及教职员大会为其确立的义务的履行。在此之后，分派给大学评议会的唯一其他职能就是选举诗学教授”。可见，评议会只是与一所大学的象征有关。这种象征在英国这样一个君主立宪的国家里，自然也是一件很重要的事情。所以，这一章仍然需要“枢密院会议”通过。

　　第三，关于教职员大会。教职员大会是牛津大学最高立法组织。其权限包括对章程修改做出决议，对理事会提交的其他决议做出决定，批准副校长的任命、授予学位等等。教职员大会的成员包括校长、副校长、高级管理人员、督导，所有学院、团体的领导，管理机构成员等10类人，均由现任岗位和曾经身份决定，规定得十分明确。教职员大会关系到牛津大学的重要权力布局，“枢密院会议”自然需要纳入其监管范围之内。

　　第四，关于理事会。理事会掌握着牛津大学的行政管理实权。“理事会应依据章程，对大学目标之推进、大学行政管理、大学财务及财产之管理负责，并且应具有履行这些职责所必要的一切权力。”章程规定理事会的人员共有25人，由各方面代表组成，能够充分体现“利益攸关者”各方的权益。

　　第五，关于学术权力的保护。章程的第十二章“学术人员和检查委员会”规定得特别详细，又分为A到H八个部分，包括了裁员、检查委员会、惩戒、解雇、离职、申诉程序等若干内容。这一章的开头部分明确指出本章的目的就是要“确保学术人员在法律允许的范围内进行学术研究和实验，能自由地提出新的观点和有争议的或不受欢迎的意见，而不会因此处于失去工作或特权的危险境地”。学术人员在牛津大学中的地位由此可见一斑。学术人员的权益，不仅靠大学内部教职员大会的认可，还有“枢密院会议”在校外又加了一层保护。

　　第六，关于学校的财务和资产。财务关系是大学与学院之间关系的核心。牛津大学的学校和学院的关系就像美国中央政府与地方政府的关系那样采用联邦制形式，学院是牛津大学的核心组成部分，也是办学实体，拥有几乎完全独立的财权，而学校却更像是一个“空架子”。为了解决大学财力不足的问题，早在1877年8月，英国议会通过了《1877年牛津大学和剑桥大学法案》，法案明确规定：“牛津大学和剑桥大学的收入不足以使其充分地履行所承担的职责。为了用于大学的目的，特别是为了深化和改善文科、科学和其他学科领域的教学，有必要制定条款，要求每所大学的学院从其收入中拿出一大部分贡献给大学。”

　　正是根据这一法案，牛津大学设立学院捐赠基金。

　　“枢密院会议章程”中确认了牛津大学的36个学院，其实这与政府对学院的拨款以及学院捐赠基金都有关。英国政府向大学拨款，是通过一个中介组织——高等教育拨款委员会（HEFC），负责向大学分配教学和研究公共资金。来自高等教育拨款委员会的拨款，直接分配给有关学院。学院按照所占用的资源，再上交一部分资金给学校，成立学院捐赠基金。学院捐赠基金除了供学校行政经费开支外，还可用于帮助接受捐赠较少的学院。

　　此外，“枢密院会议章程”还规定了信托资产的管理、投资及其收益处置的有关权力主体和规则修订程序。这也是为了加强对大学资产的监管。

　　三、“教职员大会章程”分析

　　牛津大学章程中的“教职员大会章程”的章节和主要内容见表2。

　　对表2的简要说明：

　　第一，学校一些主要权力机构的具体操作实施，由学校自主决定。如，教职员大会的主席设置、大会的程序设定、理事会的具体运作等等。

　　第二，学校内部机构的设置，由学校自主决定。包括学术机构、学部、学部分支机构、系以及继续教育机构，图书馆、博物馆等教学科研辅助机构等。

　　第三，大学行政管理人员，由学校自主决定。包括校长、副校长在内的大学主要领导，都是由学校按既定规则和民主程序产生。第四，大学的学位、文凭由学校自主授予。

　　第五，大学的纪律，包括对学生和教师的一般性纪律要求，以及违纪处理和上诉程序等均由学校自主决定。

　　第六，大学的内部资产管理、对外签订合同等与学校财产有关事项，主要由学校自行决定。

　　四、结论及启示

　　通过上文对牛津大学章程的分析，可以得出以下结论。

　　第一，牛津大学在章程中明确区分了“枢密院会议章程”和“教职员大会章程”,即区分了哪些内容需要由枢密院同意批准，哪些内容可以由学校通过教职员大会的方式民主自行决定。

　　第二，“枢密院会议章程”主要体现了三个方面的内容：（1）通过对大学评议会、教职员大会、理事会的职责的监管，保障大学的上层组织架构顺畅运转，这也是保障大学办学质量的重要抓手；（2）通过对学术人员权益的充分保护，保障大学的学术性本质，从而保证大学的优秀品质；（3）通过对学校财力的投入和保护，保障大学的健康和可持续发展。

　　一所大学能够健康运转的基本要素，主要体现在人力、财力和管理力上，“枢密院会议章程”主要作用于对上层管理机构、学术人员和学校财力的保护和监管，可谓是抓住了大学发展的根本要素，恰当地体现了政府对一所公办大学的管理责任。

　　第三，“教职工大会章程”通过对大学内部学术机构的自主设置、内部各项事务的自主决策、行政管理人员的自主聘任、学位文凭证书的自主授予等，充分反映了牛津大学具有广泛的自主权，也反映出牛津大学内部治理中的民主决策、民主管理和民主监督。

　　这一部分从另一个侧面说明，英国政府在介入大学管理的问题上采取了谨慎、适度的方式。英国政府对大学的调查报告的起草和发表、对大学有关法案的制定和颁布，都要经过长时间的讨论和酝酿，充分尊重大学的意见，十分注重维护大学在内部具体事务上的自治权利。

　　我国高等教育目前正在积极推进现代大学制度的建设，“政校分开、管办分离”是现代大学制度建设中的重要内容。有学者指出，政府的作用可以在所谓的“起促进作用的国家”和“起干预作用的国家”之间进行选择。“起促进作用的国家”是指一个政府赞同高等教育为那些具有正式资格进入高等教育的人提供一个机会，并不实际指挥高等学校的核心事务，如参与的模式、内部的管理、学术计划的开发和权力等方面的政策。“起干预作用的国家”是指一个政府积极地卷入试图影响诸如学生产品的性质、学校内部事务、大学与环境之间的关系等方面的工作。用这个标准衡量，我国政府似乎兼有“促进作用”和“干预作用”。

　　近些年，我国高校办学自主权得到了较好落实，但高校仍然普遍感到办学受到了限制，要求教育主管部门进一步放权的呼声仍然不绝于耳，但对于具体放什么权的问题又说不太清楚。笔者认为，形成这种现象的原因在于，权力划分失之于模糊与笼统，权力交叉普遍存在，既有高校在很大程度上“自主”的现实，也有教育主管部门通过不同方式一定程度上“插手”的事实，所以教育主管部门认为已经放权了，但高校又觉得不很顺畅。归总起来，还是由于“管办不分”造成的。

　　从牛津大学章程的规定中，能够得到以下启示。

　　首先，从章程的文本表述角度看，我国大学的章程可以借鉴牛津大学章程，明确规定哪些内容由政府教育主管部门审核批准，哪些内容由学校自身自行决定。目前我国大学已有的章程，无一例外都是由大学自身制定，然后由大学内部组织机构，或者教职工代表大会，或者学校党委全委会，或者校内党代会审议通过，最后由教育部或省、市级教育主管部门审核备案。教育主管部门审核的仍是整个章程文本。

　　其次，从权力界定的角度看，我国高等教育还需要对各权力主体的权力边界做细致的研究与分析。就政府对大学到底应该管什么的问题，需要不断地进行抽象和概括，最后形成几个主要方面，在法律、法规和大学章程中加以明确。

　　目前《高等教育法》规定了大学的7项自主权。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也规定了大学有7项自主权。这些规定和内容对大学更好地行使办学权力、推动大学健康发展具有重要意义。但笔者认为，更为重要的是，应该明确规定政府对大学具有哪些方面的监管权力，除此之外，即没有明确规定为政府行使的权力的，都在大学的自主权范围之内。因为，“大学自治、教授治学、学术自由”是现代大学制度的鲜明特征，“大学自治”已经成为世界范围内高等教育发展的潮流和趋势。即使是公立大学，政府对大学的权力也是有限权力，这种有限权力半径还在缩小，更趋向于宏观调控和间接管理。在这种情况下，与其详细规定大学拥有多少自主权，倒不如明确规定政府拥有什么监管权。

　　政府到底应该拥有什么监管权呢？从牛津大学章程中，我们或许可以认为：政府作为大学的举办者，首要任务是保障大学的健康发展，政府需要对影响大学健康发展的根本性要素进行监管，主要包括：大学的顶层权利配置与规定，现阶段即需要明确大学实行党委领导下的校长负责制，明确和完善党委与校长的产生与职权；大学教授权益和学术权力的保障，现阶段即需要强调教授治学和学术自由；大学的财力投入保障和资产宏观监管等，即需要明确财力投入渠道、方式和激励机制，并对学校的国有资产进行宏观监管。

　　第三，从资源配置的角度看，我国高等教育还需要对既往的资源配置机制和方式进行改革。笔者认为，影响章程文本表述和大学与政府间权力界定的深层次原因，还是与利益密切相关的资源配置问题。我国高等教育资源配置过度强调行政本位，主要依靠计划手段，在教育资源配置过程中，政府及有关部门处于绝对主导地位，社会力量参与不足，中介机构的作用得不到有效发挥，计划指标成为教育资源配置的基础，这些容易导致资源配置过程中行政权力膨胀，教育决策与政策制定的科学性和民主性欠缺，教育体制机制比较僵化、缺乏活力。所以，需要切实转变政府职能，加快简政放权的步伐，以中央向地方放权、政府向学校放权为重点，约束政府在资源配置中过度膨胀的权力，扩大教育资源配置的社会参与，充分发挥中介机构、学校在教育资源配置中的作用，落实和进一步扩大学校办学自主权。

我国大学章程的历程与现状

李强

（刊载于《国家教育行政学院学报》2012年第2期）

　　大学章程是大学治理的核心要素，内在于大学治理当中。依据大学章程治理是大学治理制度的常态和主线，具有普遍性和内在规律性，有无章程、是否依据大学章程治理，是构建现代大学制度的关键。1999年教育部在《关于加强教育法制建设的意见》中规定：“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制订、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，加强章程建设，各类高校应依法制订章程，依照章程规定管理学校。从我国大学章程的制订现状来看，在理论层面，对大学章程的认识仍存在诸多分歧；在实践层面，一些大学还没有章程，一些大学的章程制订工作因充满争议而停滞不前。为落实办学自主权，构建现代大学制度，推进大学章程建设势在必行。因此，加强对章程的研究，具有紧迫而重要的意义。

　　一、新中国成立前我国大学章程的历史

　　（一）书院学规

　　追根溯源，在近代大学产生之前，我国的古典“大学”已有几千年的历史，即使唐宋以来的书院也有1000年的历史。书院的学规或训示，如朱熹的《白鹿洞书院揭示》和吕祖谦的《丽泽书院学规》，被认为是书院学规的典范，为其他书院所效仿。学规不仅反映了书院的办学宗旨，也反映了书院的管理属性。因此，可以将它们看作我国大学章程的雏形。故此，探寻我国大学章程的历史，选择从书院的学规开始。

　　朱熹编订的《白鹿洞书院揭示》，提出了“五教之目、为学之序、修身之要、处世之要、接物之要”的方针，既包含教育理念、培养目标、教育内容和学习方法，也为制订书院的内部管理制度奠定了基础。

　　虽然书院学规与大学章程相比，有相通之处，但是并不等同于大学章程。学规不具有设立的意义，学规由书院自身制订，外在的干预力量相对较少，自主性强，不体现国家或统治者的意志，目的也不在于取得自治的权利。这种学规随我国近代大学的出现而被章程所取代。

　　（二）晚清大学堂章程

　　1898年，京师大学堂成立之初，就制订了《奏议京师大学堂章程》，由梁启超草拟，并经光绪皇帝钦准颁行。1902年，京师大学堂第二任管学大臣张百熙主持修订的《钦定京师大学堂章程》钦准颁行。1904年，张之洞会同张百熙主持制订了《奏定大学堂章程》，后经钦准颁行，一直沿用到辛亥革命为止。

　　晚清的三个大学堂章程，都涉及到了办学宗旨、课程设置、经费管理、章程修改程序等现代大学章程的基本内容。如《钦定京师大学堂章程》第一章开宗明义地提出“京师大学堂之设，所以激发忠爱，开通智慧，振兴实业，谨遵此谕旨，端正趋向，造就通才，为全学之纲领”的办学宗旨；《奏议京师大学堂章程》第二章《学堂功课例》规定了十门“通学”;《奏定大学堂章程》提出了章程的修改程序，“学堂章程应准随时修改限定各项章程，将来如有应再变通增损之处，其关系重大者，应由学务大臣博采众议，复加审定，再行奏明办理”。

　　此段时间，是中国近代大学教育的草创阶段。京师大学堂既是一所学校，也是最高教育行政机关。京师大学堂的章程既是学校内部管理制度，也具有高等教育法的性质。如《奏议京师大学堂章程》指出：“各省近多设立学堂，然其章程功课皆未尽善，且体例不能划一，声气不能相通。今京师既设大学堂，则各省学堂皆当归大学堂统辖，一气呵成。一切章程功课，皆当遵依此次所定，务使脉络贯注，纲举目张”。

　　相比而言，书院学规虽然也有关于教育理念、办学宗旨的规定，但是属于笼统概括的纲领性要求，而清末的大学堂章程，章节框架清晰，内容丰富，并由权力阶层颁布，不论形式还是内容都有很大的进展，可看作是我国现代大学章程的肇始。随着民国时期的到来，大学章程得到了进一步发展和完善。

　　（三）民国时期的大学章程

　　1912年，蔡元培就任中华民国临时政府第一任教育总长，颁布《大学令》，提出了大学应该“教授高深学术、培养硕学闳才、应国家需要”的教育理念。1916年，蔡元培出任北京大学校长，倡导“思想自由、兼容并包”的教育思想。这些教育理念和思想对民国时期大学制度的建立，包括大学章程的制订具有重大影响。有学者认为，民国时期大学的大学章程特点为：制订主体明确，法律特征明显；规定了大学的内部管理体制；保障了教授治校。

　　首先，民国时期的大学章程规范了学校内部管理体制。如蔡元培就任北京大学校长后制订的《北京大学现行章程》，内容包含学制、校长、评议会、教务会议、行政会议、教务处、事务等七章，规定设立评议会、教务会议和行政会议，确立了学校的内部管理体制。

　　其次，民国时期的大学章程提出了教授治校的主张。1927年制订的《清华学校组织大纲》，规定了教授会既负责审定全校课程，也选举评议员和教务长；对于评议会的决议，教授会有权否决，教授会对学校最高权力机构有所制衡。《北京大学现行章程》中规定：教授有评议员的被选举权，有赠予学位的权力；各学系设有教授会，规划本学系教学事务；委员长、教务长、学系主任和总务长均在教授中任命。

　　再次，在制订主体和程序上，民国时期的大学章程由大学自身组织人员制订，经大学权力机关通过后，报政府备案审核。如《国立北平师范大学组织大纲》在附则中规定，“本大纲自呈准教育部之日实行”。《北京大学现行规程》、《东南大学组织大纲》也是在学校制订后，报国民政府批准，政府拥有对大学章程的最终认定权。

　　回顾民国时期的大学章程，其内容、形式、制订主体和程序都更加完善，为当时的大学自治提供了制度上的保障。

　　二、新中国成立后我国大学章程的状况

　　（一）销声匿迹的大学章程

　　新中国成立后，随着党对教育工作的一元化领导，政策取代了大学章程。如1953年公布的《关于修订高等学校领导关系的决定》规定：“凡中央高教部颁布的有关全国高等教育建设计划，包括高等学校的设立、停办，原系专业设置、招生任务、基本建设任务、财务计划、财务制度（包括预决算制度、经费开支标准、教师学生待遇）、人事制度（包括人员任免、师资调配等）、教学计划、教学大纲、生产实习规程，以及其他重要法规、指示或命令，全国高等学校均应执行”,主张高校由政府集中统一管理，大大削弱了大学自主办学的空间，客观上消除了大学章程存在的必要。在这样的背景下，大学章程几乎销声匿迹。

　　（二）大学章程的明确提出

　　1995年的《教育法》和1998年的《高等教育法》要求大学制订章程，章程的制订得到了制度性支持。2010年7月13日，党中央、国务院召开了新世纪第一次全国教育工作会议，颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。《纲要》要求“加强章程建设。各类高校应依法制订章程，依照章程规定管理学校”。2010年月24日，国务院办公厅下发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，针对高等教育管理方式，特别指出：“推动建立健全大学章程”。并确立了北京大学、中国人民大学，清华大学，复旦大学，浙江大学和吉林大学等26所高校为建立健全大学章程试点院校。

　　在近二十年的时间里，部分高校已经制订了大学章程，如吉林大学、北京师范大学、上海交通大学等。根据相关资料，2007年，共有所高等学校报送了章程或者已经进入章程草案审议阶段，占当时全国高校的21%,教育部直属高校中有10所报送了已制订的章程，另有所报送了正在征求意见的章程草案，占直属高校的31%。中国的大学已经积累了建设大学章程的初步实践经验，但仍存在问题。

　　大学章程的困境，不在于大学章程自身，而在于人的观念与制度环境，尤其是观念和体制上还未完全跳出计划经济的影响所致。长期以来，大学在无章程的情形下运行，甚至有人以北大、清华没有章程运转照样正常为由，认为章程可有可无。考察大学章程的发展历史，大学章程与大学自治始终紧密相关，正如有学者所指出的，大学章程的核心就是保证大学自治权。当大学不能自治或不需自治之时，大学章程就隐身而去或异化为替代物。在从“大学他治”向“大学自治”的转轨期，一方面，在大学法人化之后，为落实大学办学自主权，需要依据章程进行管理；另一方面，在思维惯性和体制惯性下，人们习惯于原先的运行模式，依据章程进行管理的主客观条件都没有充分具备。在新旧观念进行博弈的转轨期，认识上出现分歧，实践中产生游移、彷徨甚或冲突、矛盾，在章程的发展史上并不罕见。

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“学校要建立完善、符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。然而，缺乏特色，千校一面，是时下我国大学章程的现状。如有些大学的章程除了学校名称、校址、校徽、校旗、校歌、校庆日不同以外，其他内容几乎完全相同。这种情形的出现，主要有三个因素，一是与我国《高等教育法》第28条的硬性规定有关。《高等教育法》第28条规定：“高等学校的章程应当规定学校名称、校址；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序；其他必须由章程规定的事项。”其所列事项属于必要记载事项，为刚性条款。章程应该遵照此条款制订相应内容；二是我国大学的地位基本相同，都是在相同的指导原则下运作的类似机构，反映在大学章程上就是单一和趋同；三是与我国大学缺乏科学定位有关。大学章程的特色取决于大学的定位。大学定位是对大学使命、办学宗旨和办学目的等根本问题的体现。

　　我国大学章程的制订主体，一种意见认为应当由举办者制订，另一种意见认为应当由大学自身制订。从逻辑和理论的角度而言，应当由举办者制订更为合适。但从实践的角度，我国绝大多数大学设立时没有章程，且大多由政府举办，因此由举办者制订不现实，采用授权的形式由大学自身制订较为妥当。对于《高等教育法》颁布后申请成立的新学校，根据《高等教育法》第27条的规定，申请设立高等学校的，应当提交章程。从该条规定来看，章程的制订主体应当为举办者。

　　关于我国大学章程的性质，根据《高等教育法》第27条的规定，提交章程是大学设立的必备文件，即章程是大学的设立性文件。大学章程同时还是大学成立后的组织性文件，起到规范大学运行、管理的作用。同时，大学章程不具有特许状所具备的特许设立的作用，即不具有赋予法人社团的作用，章程并不能赋予大学法人资格。由于《高等教育法》是1998年颁布实施的，对于1998年以后新建的大学，大学章程既是设立性文件，也是组织性文件；二对于1998年之前设立的大学，补办的大学章程不是设立性文件，而应是规范大学运行的基础性文件。

　　（三）我国大学章程的实证分析

　　本文选取吉林大学、中国政法大学、华北电力大学的章程作为样本，进行分析和研究。

　　1.三所学校章程的制订、修改程序不同

　　根据吉林大学章程第70条，吉林大学章程由校务委员会和教代会审议，党代会讨论通过，报教育部备案；中国政法大学章程，根据中国政法大学章程第66条，由教代会审议通过生效，报教育部备案；而华北电力大学章程，根据华北电力大学章程70条，由校长办公会制订、审核，教代会通过，校党委审批。可以看出：第一、吉林大学和华北电力大学的做法与党委领导下的校长负责制相符；中国政法大学的做法独树一帜，教代会是唯一的参与主体和决策主体。第二、按照现有规定，大学章程应当经过教育部的核准方能生效。核准是生效的要件，而备案与核准不同，备案并不是生效的要件。吉林大学、中国政法大学的章程只有备案程序，华北电力大学的章程连备案程序都没有，严格而言，章程的效力都存在瑕疵。

　　2.因应世界的国际化和全球化，国际交流正在被许多学者列为大学的第四项职能

　　吉林大学在第二章第十七条提出学校积极开展国际合作与交流，促进教育国际化。中国政法大学的章程在其第二章第十一条明确提出：学校的中心工作是教学、科研、社会服务和国际交流。学校的其他工作服务和服从于中心工作。把国际交流与教学、科研、社会服务并列为学校的四大中心工作，即国际交流为大学的第四大职能。

　　3.重视校友权利和义务

　　吉林大学和中国政法大学都包含了有关校友的内容。国外一流大学大多专门成立校友会负责校友和学校的联系。如耶鲁大学的章程规定了耶鲁校友协会，致力于为耶鲁大学利益服务。其为校友与学校及其董事会之间的良好沟通提供有效媒介，负责指导、监督所有校友机构的发展规划和发展方向。

　　4.内部管理体制是章程的重点

　　这部分内容，大多相差无几。我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，但职权划分有待进一步明晰，高校的领导体制问题和职权划分，应当由《高等教育法》和《中国共产党普通高校基层组织工作条例》做出更加详细的规定并有效地衔接，由大学章程担当此任力有未逮。在现行政治体制下面，不宜盲目借鉴西方大学普遍实行的董事会制度。西方大学的董事会制度，来源于公司的董事会制度，是西方民主制度和三权分立制度在大学领域的体现，董事会、教授会、校长等形成了相互制衡、相互监督的机制。在我国大多数大学仍是公立大学的情形下，实行董事会制度存在法律和制度瓶颈。

　　5.三所学校的章程有关社会服务功能的描述十分简略

　　如中国政法大学提到社会服务的部分主要有两条，即第五条和第十一条，第五条在总则部分，第十条在中心工作部分。吉林大学章程只有第八条提到，华北电力大学则没有涉及。第二次世界大战以后，大学是象牙塔的说法过时了，一张庞大而复杂的关系网把大学和社会紧密地连接起来。大学鼓励教师参与校外活动。教授们除了领取正常的薪水外，同时还可以为公司担任顾问，在董事会中任职或从事校园外的其他活动而获取额外的津贴。正如英国教育家埃里克·阿什比爵士所说：“美国对高等教育的贡献是拆除了大学校园的围墙。当威斯康星大学的范海斯校长说校园的边界就是国家的边界时，他是用语言来描述大学演变过程中的一个罕见的改革之举。历史已经表明这是一次正确的改革，其他国家现在已开始纷纷效仿这种美国模式。”

　　6.举办者与学校之间的权利、义务的内容缺失

　　吉林大学、中国政法大学的章程没有关于举办者与学校之间的权利、义务的规定，不符合高等教育法第28条的规定；华北电力大学章程虽然有所涉及，但内容局限于规定自身的权利和义务，没有明确举办者的权利和义务。事实上，由大学制订章程规范举办者的权利和义务逻辑上不合理，实施起来也就困难重重，这也反应出涉及大学章程制订的相关政策和法规操作性差的问题。

我国公立大学章程制定中存在的问题与对策

杨军 焦志勇

（刊载于《中国高等教育》2008年第19期）

　　随着公立大学教育改革的不断深入尽快制定和完善其章程，以形成公立大学规章制度内部衔接、和谐一致的运行规则体系，以提高公立大学依法治校的法治水平，以确保《高等教育法》所规定的高等院校“自主办学”的权利，具有重要的理论意义和现实意义。

　　一、公立大学为什么要制定大学章程

　　我们认为应当从两个方面来认识这个问题：首先是在我国什么是公立大学，它的性质是什么？其次，公立大学为什么要制定大学章程。

　　我国的公立大学，通常是指由中央或地方政府创办的，由中央或地方政府利用财政资金提供其部分或全部经费所设立并管理的高等院校。20世纪80年代前，我国的所有的高等学校实际上是指上述所称的公立大学。20世纪90年代后，随着经济体制改革和教育体制改革，我国开始出现了社会力量举办的高等学校或称之为民办高等学校O据教育部发布的《二00七年全国教育事业发展统计公报》中的统计:2007年，全国共有普通高等学校和成人高等学校2321所。其中。普通高等学校1908所，比上年增加41所，成人高等学校413所，比上年减少31所。普通高校中本科院校740所，高职（专科）院校1168所。另外。民办高校297所，在校生163.07万人。其中本科生21.12万人，专科生141.94万人，另有其他形式教育的学生22.36万人；独立学院318所，在校生186.62万人，其中本科生165.68万人，专科生20.94万人。另有其他形式教育的学生0.87万人；民办的其他高等教育机构906所，各类注册学生87.34万人。

　　从上述统计数据来看，尽管国家鼓励多种形式办学，但目前我国的高等院校中，公立大学仍占主导地位。应当讲，这种状况，不仅是国家为了社会的进步和公共教育利益的满足，同时也是国家充分行使教育行政权所致。

　　新中国成立后，社会本位为主的高等教育价值观一直是我国政府制定高等教育政策、引领高等教育改革、促进高等教育发展的基本指导思想。在这种价值观的指导下，社会对公主大学的认识基本定格在社会主义制度下高等院校必须培养出国家建设所需要的、符合国家所要求的专门人才。政府关注的是高等教育的发展在社会主义国家建设与杜会发展中的作用，并要求我国的高等教育与执政党的思想相吻合、与社会经济需要相适应，并且国家或者地方政府通过行政经费投资、行政管理等于段来影响我国高等教育特别是公主大学的发展，使我国高等教育一直是国家和地方政府行使教育行政管理权力的重要组成部分，从而使公立大学成为这种教育行政管理权力行使的主要平台，教育法治的价值取向越来越强调教育行政管理的权威，公立大学的教学与行政管理则成为国家这种行政教育权行使的必然产物。一方面，公立大学无论在教学和科研方面还是学生分配等方面无须为自己的生存担忧，因为公立大学的培养目标、教学计划、学生就业等均是由政府制定的，并体现着鲜明的国家意志；另一方面，公立大学的行政及教学管理只是通过内部的规章制度对国家教育行政管理部门颁布的行政规章、政策予以贯彻和实施，这种“服从命令、听指挥”的状态，就可以使公立大学在办学过程中能够保障“衣食无愁”和“长盛不衰”。

　　正是由于这种教育管理体制的原因，长期以来，公立大学存在着典型的政府大包大揽、管办合一的现象，使得公立大学没有必要与可能来制定并统摄其内、外部关系与管理所必须的大学章程，从而长期形成了大学章程在我国公立大学制度建设中的缺失现象。

　　自20世纪80年中期至90年代，伴随社会主义市场经济体制的逐步建立，我国教育体制的改革也随之发生了根本性的变化。就政府与公立大学的关系而言：从学校内部讲，过去的具有行政隶属性质的政府与学校的角色发生了变化，从而逐步形成了举办者、管理者和办学者三方的主体关系，随着这种主体关系的逐步确立，教育法律关系也逐步地清晰起来；从学校外部讲，为了适应市场经济的需要，过去的学校只面向政府并听命于政府的状况也发生了变化，逐步形成了政府、市场与学校三方的利益关系，随着这种利益关系的建立，高等院校作为法人的地位也逐步地确立起来。正是由于这种法律关系的变化，在教育界使从法律层面上确定包括公立大学在内的高等院校的法人地位的呼声愈加强烈。从法律层面上讲，既包括公立大学在内的高等院校经授权依法行使教育行政管理权并独立承担行政法律责任的“行政主体”性质，同时也包括公立大学独立承担民事责任的“民事主体”性质。因此，为了更加科学和合理地对公主大学内、外部教育主体的利益加以调整和分配，并正确的处理好学校内部举办者、管理者和办学者三方的主体关系以及政府、市场与学校三方的利益关系，只有通过大学章程的形式予以规范。从而使公立大学的章程不仅成为调整政府与大学关系有效的制度途径。能够使政府在对公立大学的有限管理中充分发挥应有的作用，同时也确保公主大学根据自身的发展需要确立其自主办学的性质。

　　二、关于公立大学章程的涵义和特征

　　正是由于公立大学是国家或者地方政府投资并由国家授权的教育行政管理部门管理等特性，因此，公立大学的章程与之民办大学的章程存在着不同的涵义和特征：

　　公立大学的章程的涵义应当主要包括两个重要的方面，其一，公立大学的章程应当充分体现国家（包括中央与地方政府）作为公立大学投资者和管理者所应体现的意志和价值取向；其二，在体现国家意志之外，作为举办者的各公立大学应当在法律框架内体现其自主办学的特色。因此，作为公立大学章程的概念可以表述为：公立大学章程是指国家为了保证实现其办学之目的以及公立大学自主管理和依法治校之目的，根据教育行政法律和行政法规的规定，由政府或者经授权的教育行政管理部门与公立大学共同制定的，上承国家教育政策或法律法规、下启大学内部管理的、具有一定法律效力的治校总纲。公立大学章程须以文本的形式对公立大学的办学宗旨、主要任务、内部管理体制、师生员工的基本权利与义务及财务活动等重大的、基本的问题，作出全面规范而形成的学校自律性基本文件。

　　公立大学章程不仅作为规范国家投资与管理公立大学的行为规则，同时也是组织办学与科研等活动的基本规则。公立大学的章程较之民办大学应具有以下四个法律特征：（1）高等教育的公共性。教育是社会一种重要的公共品。优先发展教育、促进教育公平、提供教育方面的公共服务是国家教育行政的本位。因此，为了更好的贯彻和落实我国宪法第十九条和第四十六条的规定，履行好国家或者地方政府的职责和义务，维护好公民教育机会平等的重任，作为国家投资的公立大学在高等教育公共性问题上必须比民办大学更具有公共服务的性质，并应当在公立大学的章程中充分体现保护社会公众在高等教育中的利益，从而设定相应的责任机制予以保障。（2）大学章程的法定性。公立大学章程的法定性反映了国家教育行政法律和行政法规与公立大学章程、国家管制与公立大学自治的关系。因此，作为公立大学的投资者、管理者与举办者应当依法制定其章程，明确其权利（权力）和义务，并且依法严格履行其公立大学章程的报送和审批的法定程序。（3）管理制度的公示性。从社会的外部环境讲，章程的公示，是公立大学法律人格的基本要素向社会的展示，使公立大学向社会表明提供教育服务的法律人格的依据，并使大学章程成为让社会更好了解公立大学的窗口；从公立大学的内部环境讲，章程的公示，不仅表明公立大学自身法人治理结构的设定，同时也是调整师生员工权利与义务的明示，从而为公立大学调整其管理体制与权利义务的规范提供条件和依据，并为公立大学自主发展营造一个法治与和谐的办学环境。（4）教学与科研的自治性。我国的《教育法》与《高等教育法》都对于包括国家设立的公立大学在内的高等院校从法律上赋予其一定的自主权。因此，公立大学在制定其章程过程中，可以在法律和行政法规允许的范围内依据高等教育的规律与本学校的历史传统和办学特点，确定本学校组织及活动的具体规则，从而在章程中体现自己的传统与特色。

　　三、公立大学章程制定过程中存在的问题及对策研究

　　依法制定大学章程是设立高等院校必备的条件。但在实践中，我们看到除新设高等院校（包括民办反公立大学）必须依法向有关教育主管部门提交学校章程外，己存在的多数公立大学却很少依法制定和补交其大学章程。为什么会出现这种状况呢？

　　１．关于现行的教育管理体制是否能创造出制定其章程法治环境的问题

　　在学界，尽管没有人否认制定大学章程的重要性，但目前多数公立大学却很少依法制定其章程，我们认为其根本原因在于目前高等院校的教育管理体制还未真正达到公立大学必须且自觉地制定其章程的体制和法制的必要氛围。从这个角度讲，尽管一些公立大学无论是从办学理念还是学校发展的现实需要己制定出其章程，但由于目前我国固有的教育管理体制的影响依旧，其公立大学的章程往往是“束之高阁”，在公立大学的办学与科研及“依法治校”过程中没有真正起到大学章程应有的作用，多数公立大学在制定章程的问题上紧迫性不强，从而出现“有与没有一个样”的局面。正是由于目前教育体制这种“政事不分”状况的普遍存在，所以在现行高等教育体制下，公立大学仍然可以“循规蹈矩”的从事行政管理和办学活动。即使在国家高等教育管理部门下放权力（权利）的情况下，公立大学还是不习惯用章程的形式在法律的框架内将自己的意志体现出来。对于己设立的公立大学而言，必须依法制定章程一事并未成为其“迫在眉睫”的大事来办即使在“依法治校”的形势下，公立大学也并未从理念和制度两方面根本认识到公立大学设立章程的重要性和紧迫感。尽管包括教育部在内的高等教育行政管理部门多次要求各公立大学应当以积极的态度对待大学章程制定的工作，以实现“依法治校”的目的，但其认识深度和工作进度始终未得到实质性的进展。为什么在制定大学章程过程中，会遇到一些无形的阻碍呢？我们认为关键在于我国教育行政管理体制的改革滞后。深化改革需要有实质性推进，教育行政部门首先要解放思想、实事求是，改革创新，把政府该管的事切实管好，把包括公立大学在内的大学自己该办、能办的事情的责权放下去。因此，提高其认识，深化教育体制改革，创造一个公立大学制定大学章程的法治氛围，是我们目前需要加强的工作，从而使制定章程的过程，不仅成为公立大学“依法治校”法治的改革过程，同时也是我国高等教育管理体制改革不断深化的集中体现。如果仍然“循规蹈矩”，即使可以通过行政命令要求各公立大学制定其章程，但这种章程的出现只能是形式意义大于实质意义，根本无助于公立大学在新形势下“依法治校”之目的的真正实现。

　　2.关于公立大学的章程应当由谁来制定的问题

　　从我们对公主大学章程现状的调研情况看，目前已制定公立大学章程的高等院校通常是由本校的专门起草小组负责起草章程的写作，经过学校内部一定的程序予以通过，报上级行政管理部门备案即可。作为公立大学的投资者和管理者的国家行政教育管理部门却不参与公立大学章程的制定工作。我们认为，这一做法是不正确的。作为公立大学投资的所有者而言，投资办学的目的就是满足国家、社会和公民对高等教育的需求，以实现国家利益和社会公共利益最大化的社会效益。国家作为投资者应当关注在高等院校的投资情况，关注行政教育权实施的情况，关注高等教育投资所产生的社会效益的实现情况。因此，政府有必要作为公立大学章程制定的主体之一参与到制定公立大学章程的工作中来，以实现投资者投资高等教育与行政管理的根本目的。从这个角度讲，我们认为目前一些公立大学自行起草学校的章程这种代行投资者与举办者的权利而“各行其是”和“各显其能”的做法是不恰当的，其结果是所制定的章程只能充当内部管理的“最高”规定，而无法实现现代意义上的大学章程外在的“法治”和内在“法制”的功能。

　　3.关于大学章程的法律地位与效力的问题

　　作为公立大学章程的法律地位就是公立大学在举办期间依法行使的（包括准行政主体的权力）权利和义务。公立大学章程应当成为连接国家高等教育法律和行政法规与各公立大学规章制度的“桥梁”和“纽带”。这种“桥梁”和“纽带”，使得公立大学在体现国家作为投资者和举办者的意志下，在其章程的指引下得到健康和可持续的充分发展：其效力主要体现在公立大学章程在时间效力、空间效力和对学校所有人员的效力。但我们看到，目前我国的教育行政法律和法规并未对包括公立大学在内的高等院校的章程在我国教育法律体系中究竟处于何种地位及其法律效力等问题予以明确的规定。因此，国家应当在我国高等教育法律和行政法规中明确规定大学章程的法律地位，从而真正使大学章程在我国现代高等教育改革的进程中起到应有的作用。至于公立大学的章程效力问题，我们认为其效力应当有两个方面：其一，国家或者地方政府作为投资者与管理者应当根据我国法律的规定，分别就投资者与管理者或者办学者的需求规定其权利与义务，章程这部分内容应当在公立大学班围内统一适用，具有普遍的约束力，无论哪一所公立大学都必须遵循这部分内容的基本要求；其二，各公立大学根据各自的办学特色制定与之相关的权利和义务，章程这部分内容由公立大学自己制定和完善，其效力仅限于特定大学的组成者和相关主体，不具有普遍的约束力。违反章程这部分的行为，可由各公立大学自行予以解决。

　　4.关于大学章程基本框架和内容的问题

　　就其基本框架而言，作为国家投资和设立的公立大学，政府的教育主管部门应当提供公立大学章程的基本框架。在其框架内，投资者和管理者与公立大学可根据我国法律的规定，分别就投资者和管理者与公立大学的需求来规定其权利（权力）与义务，从而体现出国家作为投资者和管理者对公立大学的“依法行政”的“共性”，以及各公立大学根据自身发展的需要在章程中的“依法治校”的“个性”。就其基本内容而言，我们认为，首先，在目前我国社会主义教育体制下，在其章程中充分体现作为教育投资者、学校举办者和行政管理者三方的利益诉求，分清兰者的权利（权力）和义务的界限；其次，各公立大学可根据自己办学的宗旨、历史文化和特色，结合学校的实际状况，规范学校的决策机制与管理体制，促进学校内部制度的健全与完善，从而形成“一校一章程”的局面。只有这样，通过章程的制定，形成公立大学“依法治校”的法治理念与和谐精神，使公立大学的制度建设纳入社会主义法制的轨道：只有这样，通过章程的贯彻，真正树立公立大学章程在调整政府与学校法律关系中的权威地位，做到有“章”可依，照“章”办事，从而使公立大学章程的“宪章性地位”得到确立和巩固。

　　5.关于公立大学章程的批准程序的问题

　　作为具有中国特色的公立大学章程，由于其投资者、管理者和举办者的特殊性，公立大学的章程应当包含作为投资者的国家意志的体现，同时也应包括作为各公立大学在举办大学中的意志体现。因此，公立大学的章程中所呈现出国家作为投资者和公立大学的管理者在章程中的“依法行政”的“共性”部分应当由国家主管教育的行政主管部门批准，而各公立大学根据自身发展的需要在章程中的“依法治校”的“个性”部分应当由学校的权力部门批准。另外，作为公立大学章程的审查程序上，我们建议，应当建立备案制度，即在公立大学章程这两个部分分别得到其批准的基础上，由各公立大学报教育行政主管部门予以备案为宜。

　　总之，包括公立大学在内的高等院校制定章程，不仅是我国教育法律和行政法规的要求而且也是新时期国家“依法治教”和公立大学“依法治校”的集中体现。因此，强化其认识，解决其问题，制定出具有中国教育特色的社会主义公立大学的章程，以形成公立大学规章制度内部衔接、和谐一致的运行规则体系，从而达到实现公立大学管理的法制化和现代化之目的。

大学章程要有“学校宪法”品格

姚俊廷

（刊载于《中国教育报》2013年5月3日）

　　宪政体现为法治基础上的权力限制和权利保障。民主、法治和人权是宪政的基本要素。尽管，大学章程是“学校宪法”的说法只是一个形象化的类比，但宪政所具有的限权、维权和法治理念，对学校章程制订与运行仍具有重要的借鉴意义。

　　厘清学校内部不同决策主体的权限范围，防止权力的错位、越位

　　明确学校内部不同事务的决策权。高等学校实行党委领导下的校长负责制。党委领导制订学校的发展战略，讨论决定改革发展中的重大问题和重大事项。校长办公会议拟定学校的发展规划、内部组织机构的设置方案、年度经费预算方案，制订具体的规章制度和工作计划。教职工代表大会审议通过学校的专业技术职务评聘办法、岗位责任制方案、考核奖惩方案、收入分配方案、住房分配方案等与教职工切身利益密切相关的制度，并讨论涉及学校发展的重大事项。学术委员会（包括学位委员会、教学指导委员会）是学术事务管理机构。对学校的学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教学科研计划方案制订、评定教学、科学研究成果等有关学术事项拥有咨询、审议、决策作用。

　　完善议事程序，明确决策规则，尤其是校内重大事项集体决策规则，发挥程序的限权作用，使学校决策或规章制度的制定科学化、民主化和制度化。

　　程序正义是“看得见的正义”。决策与规章制度的制订要有程序性。参加决策会议的人员构成结构要符合章程的要求，法定人数须达到章程规定的最低人数标准。一般性的议案须1/2以上的多数通过，重大事项或与师生切身利益相关的议案应有2/3以上的多数通过。

　　控制行政权力，弱化高校治理中的行政化倾向

　　行政管理权限过大，学校管理行政化，在目前高等学校的管理中已成为不争的事实。

　　因而，要构建政府与高等学校间的新型关系，规范教育行政主管部门在学校管理中的管理行为，减少和克服管理中的行政化倾向；细化政府与高等学校的各自权限；依据大学章程对大学进行监管，减少对学校的行政审批事项，简政放权。

　　要逐步改变和完善高校人事任免制度。建立大学校长和行政干部遴选、任命和考核方式的改革制度，扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权，使师生对行政负责人的称职与否有表达意见的机会。行政干部在一定程度上要向下负责，向师生员工负责。

　　学术委员会制约是平衡学校行政化的独特而不可或缺的学术权力组织。大学章程应对学术委员会的性质、职责、组成、运行等作明确的规定，发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用；要保障学术组织中教师代表的比例不低于1/2;原则上学校领导和部、处负责人不担任学术委员会主任，或者不进入学术委员会。

　　保障师生的权益，尤其是民主管理中的参与表达权

　　大学章程内容多强调并规定大学的性质、宗旨、任务、管理体制、运行机制，却多忽略或缺乏对高等学校与师生之间权利和义务关系的明确规定。可以说，大学章程多为管理之法。

　　要以人为本，依法办学，积极落实教师、学生的主体地位，尊重和保护学生的权利，尊重和保障教师的权利。积极拓展师生员工参与学校民主管理的渠道。突出民主管理，保障师生权益，特别是师生在学校管理中的知情权、参与权、表达权、申诉权和对学校行政的监督权。规范权力运作，防止行政权力不作为、乱作为对师生权益造成的可能侵害。

　　教职工代表大会是保障教职工参与民主管理，维护教职工合法权益的重要组织，是教职工意见、建议和各种诉求得以表达的重要平台。健全和完善教职工代表大会制度，使教职工代表大会的作用真正发挥出来。

　　工会、学生会等社团组织，是制约学校行政权力可能侵害的第三方力量。这些组织应在各自的职责范围内，积极组织其成员依照各自章程、依照法律和有关规章制度参与高校的民主管理，维护其成员的合法权益。

　　“规则之治”让大学章程离“学校宪法”的要求更近

　　依法治校是在依法治国大背景下的现代大学制度建设的需要，章程治理是一种法律的治理模式，大学章程是依法治校的前提和保障。高校应依法制订章程，转变管理理念与方式；依章程规定管理学校，自我管理，自主办学，排除行政或个人的恣意。

　　要建立健全各种办事程序。行政程序法是规制行政权力滥用的重要法律。没有行政程序的规范运作，就不会有权利的有效保障。大学章程和学校的其他规章制度，应对学校职能部门的性质、组成，机构负责人的产生办法、任期、职责，尤其是行使职权、履行职责的办事规则作出详尽的规定；对关系教职员工切身利益的评聘、考核、与奖惩等事项，更应有明确合理的规则和程序。

　　高等学校要制订具体、可操作的信息公开与办事公开制度。学校配置资源、干部选拔任用、专业技术职务评聘、岗位聘任、学术评价和各种评优要实现过程和结果的公开透明。

　　纠纷解决或纪律处罚要体现程序正义，依法健全教师、学生权益的救济机制和校内纠纷解决机制。明确学校受理教师、学生申诉的机构与程序；申诉或者调解委员会应当中立、公平、公正，有广泛的代表性和权威性；要积极运用听证的方式，给予相对人充分的陈述、申辩的机会。

大学章程制定的核心问题与原则探究

胡莉芳

（刊载于《中国高教研究》2007年第10期）

　　世界一流大学都有自己的章程。章程不仅是大学办学的权威性、基础性的总纲，而且也是大学的“基本法”。我国《高等教育法》第27条规定，申请设立高等学校应当向审批机关提交章程等材料；第28条还详细规定了大学章程的内容及修改等。目前，教育部陆续批准出台了吉林大学等大学的章程，鼓励、支持大学依法制定章程，依法办学。可以预见，大学章程的制定和完善将会成为我国大学改革和发展中的工作重点之一。

　　一、我国大学章程的历史与现状分析

　　1.我国大学章程的历史源头——书院的揭示。我国大学章程的历史最早可追溯到历史上曾经繁盛了数百年的书院的院规或训示，如朱熹的《白鹿洞书院揭示》等。《白鹿洞书院揭示》的内容包括教育指导思想、教育目的、书院内部管理等，是书院教学的总方针。其作为最著名的书院学规，成为后世书院学规纷纷模仿的对象。根据书院学规或揭示的内容及其在教学中的指导地位，可以认为这是中国大学章程的雏形。

　　2.近代大学章程——“中学为体，西学为用”精神的体现。我国现代意义上的大学始于1898年清廷设立的京师大学堂。清政府后来陆续颁布了《钦定京师大学堂章程》（1902年）、《奏定学堂章程》（1903年）、《医科大学章程商榷》（1905年）、《王国维：奏定经学科大学文学科大学章程书后》（1906年）等，对辛丑年以后清政府设立的各级各类学堂的学制、入考方式、教学内容等，做出一系列规定，这可以说是中国近代大学章程的起源。其后的清华学堂（校）、北京师范大学、厦门大学及上海大学等在设立时都制定有相应的章程。

　　近代大学章程是“中学为体，西学为用”精神的体现。以《钦定京师大学堂章程》为例，由梁启超参照日本和西方学制负责起草，共分8章84节，规定京师大学堂的纲领是“激发忠爱，开通智慧，振兴实业；——端正趋向，造就通才”,“为全学之纲领”,还对功课、学生入学、学生出身、设官、聘用教习、堂规、建置等进行了规定。1903年，由张之洞亲自主持、修订的《奏定学堂章程》，“中学为体，西学为用”精神得到了具体和全面的发挥。这时候的章程，规定了大学办学宗旨、课程、管理、教师、学生。但是，需要指出的是，由于京师大学堂不仅是全国最高学府，还是最高教育行政机关，所以京师大学堂的章程在某种程度上具有高等教育法的地位，在全国具有示范作用，与今天大学章程在内涵和外延上有很大的不同。

　　3.现代大学章程的缺失与回归。建国后，在计划经济体制下，教育行政管理长期以政府为主导，大学缺乏办学自主权，学校规章和制度只是政府政策的具体化，缺乏规范学校依法办学、自主办学的大学章程。！“世纪末情况开始改变，《高等教育法》赋予大学更多的办学自主权，面对国际竞争和建设世界一流大学的压力，大学对制定章程有了一种紧迫感。目前，已经有吉林大学、上海交通大学等高校制定并发布实施了大学章程。这些章程的内容一般包括序言、总则、学校功能和教育形式、管理体制、组织与机构、教职员工、学生及校友、资产、经营、校徽、校旗、校歌、校庆日、纪念日等等。章程反映了学校的历史，体现了学校的办学宗旨、教学、研究和管理等方方面面的工作，规划了学校的使命和远景蓝图，对大学办学起到了提纲挈领的作用。

　　二、我国大学章程制定的几个核心问题

　　（一）大学的外部关系问题

　　在制定大学章程的过程中，如何处理好大学的外部关系，即大学与政府的关系、大学与社会、大学与大学之间的关系，是章程能否真正对办学起规范作用的关键因素之一。国外大学的章程都比较注重学校与外部关系的规定。如耶鲁大学章程规定，法人机构的19名成员中有3名当然委员，他们是“耶鲁大学校长、康涅狄格州州长和副州长”。这样，政府官员参与学校法人机构，有利于学校与政府及社会各方面关系的处理。大学与政府、社会的关系是大学作为一种社会组织得以合法存在的基础。从20世纪以来，高等教育界对此就存在两种不同的认识，即布鲁贝克指出的，一是认识论的高等教育哲学，把以“闲逸的好奇”精神追求知识作为目的，大学就像“象牙塔”,要忠于真理、验证真理；二是政治论的高等教育哲学，人们研究高深知识不仅是由于“闲逸的好奇”,而且还因为其对国家具有的深远影响，所以大学不能满足于纯粹研究，应该服务社会，解决社会问题。大学章程制定者秉持何种高等教育哲学，如何处理大学的外部关系，对最终形成一个什么样的大学章程至关重要。

　　1.大学与政府的关系。我国《高等教育法》赋予大学办学自主权，在这个法律背景下，大学与政府的关系，转化为大学如何合理、有效地使用办学自治权。大学要制定和完善章程，利用章程来保护、行使和规范办学自主权，其体现在：首先，章程必须以国家相关法律法规为依据，并结合本校实际来制定。其次，章程中应该明确学校的法律地位。政府是大学的举办者，大学是办学者，具有独立法人资格，章程中应该有类似条文——“学校是非营利性事业单位，依法享有教学、科研、行政及财务自主权，具有民事法人主体资格，依法享有民事权利，独立承担法律责任”、“校长是学校的法定代表人”等等。再次，章程要符合、贯彻国家的教育方针和政策。国内已有的大学章程中都明确规定“学校实行党委领导下的校长负责制”,学校办学要坚持、贯彻国家办学方针和办学方向。

　　2.大学与社会的关系。在市场经济体制下，高等教育的认识论哲学和政治论哲学并驾齐驱，大学不仅要进行纯粹研究，而且要为社会、公众服务。同时，社会也会给大学提供各种回报，包括合作研究、合作培养人才、资金支持等等，并且，随着政府提供的办学经费的降低，社会提供的资金对于大学而言越来越不可或缺。面对这个背景，大学章程必须有所反映，必须关注、加强大学与社会之间的各种联系。

　　国外的著名大学章程都很重视对学校与社会关系的规定。以东京大学为例，东京大学在章程中就有专门条款规定学校与社会的关系，如第五条“教育的国际化和与社会的联系”,规定“在为教职员工和学生提供教养的同时，学校将积极提供适合社会需要的教育，比如高水平的专门的职业教育、为社会成员提供终身学习的机会”;第九条“研究有益于社会”,规定“大学与社会的联系也反映在学校的基础研究上，为了通过教育把研究成果回馈给社会，要把最先进的研究成果与教育相结合，培养新一代学者”;第七条“研究的多样性”规定“提倡研究多样性，要与各种组织和个人进行研究合作”。

　　我国大学制定章程时一方面应该对大学与社会之间这种越来越密切的联系有所反映，应该有相关条文对诸如“大学为社会提供何种支持与服务”、“大学与社会如何开展合作”等等问题进行规定；另一方面，通过章程宣示大学的正常活动不受任何组织和个人的非法干涉，保障大学办学自主权。

　　3.大学与大学之间的关系。在研究和讨论大学章程的过程中，关于大学的外部关系，由于争取大学自治、办学资金和教育资源的原因，大学与政府、大学与社会的关系受到关注，但大学与大学之间的关系并没有引起人们的重视。全球化时代，大学与大学之间的联系越来越紧密，国际交流和合作很多，大学之间的竞争也很激烈。国际化在某种程度上已经成为大学的第四项职能。大学章程要反映大学的总体精神面貌，因此，章程有必要对大学之间的学术合作、合作办学、国际合作与国际交流等活动做出规定，以促进大学的国际化、促进大学之间的合作。

　　（二）大学的内部关系问题

　　大学内部教育活动分为学校、院系、教研室三个层次，如教师、学生、行政管理人员等不同的主体，形成不同的关系，包括学校、院系、教研室之间的行政管理关系、学校与教师之间的关系、学校与学生之间的关系等等，错综复杂。但是，内部管理体制、学术权力与行政权力、师生的权利与义务是这些关系中涉及的本质问题，因此也是大学章程应该给予重视的问题。

　　1.内部管理体制。董事会是国外大学、尤其是美国大学内部管理体制的主要特色，与以校长为首的行政委员会和学术评议会一起形成大学中“三权分立”状态，董事会是立法机关，章程的修订、重大决策事项、发展计划都属于董事会的决策范围；行政委员会以校长为首，通常包括副校长、各学院院长、各方代表等成员，负责学校的行政事务和学校章程规定的工作；学术评议会一般由教授组成，资深教授通过评议会对学校教学、研究、教师聘任等重大事项发挥影响力。国外大学的这种内部管理体制一般都在章程中进行了明确规定，如，耶鲁大学章程规定，“校长是学校的首席执行官，是各学院、学院委员会、行政部门的成员和法人代表”。耶鲁大学章程中根据职责不同共规定了12个委员会，分别负责财政、审计、投资等涉及学校工作各个方面的具体事务。康奈尔大学章程中规定学校董事会成员包括“当然董事，包括州长、校长、评议会主席等；终身董事，指康奈尔家族中的最年长者；州长任命的董事名；通过选举产生的董事56名，包括纽约州的农业、商业、工人代表，学生代表，教师代表，校友代表等等”,并规定“董事的最小年龄为18周岁，30位董事为董事会议的合法人数”。

　　国内大学章程一般都规定“学校实行党委领导下的校长负责制”,“实行校、院两级管理为主的体制”,对党委会、校长、校务委员会、学术委员会、教务委员会、教职工代表大会的职责进行了明确规定，并且阐明了学院的设置、职能、院长的职责等等。但是，学校与学院的权力分配，在人才培养、教学、研究、人、财、物上的职责关系没有理顺，因此章程中的规定并不是很清楚。

　　2.学术权力与行政权力。学术权力与行政权力是学术与政治的关系在大学内部的表现，其实质是学术自由问题。学术自由起源于19世纪德国柏林大学，是指大学在政府许可的范围之内具有教学、研究和学习的自由。大学是传承、传播和创新知识的场所，学术自由是现代大学的基本理念，而学术自由离不开学术权力的保障，大学应该合理规范学术权力和行政权力各自发挥作用的领域和范围，形成有机分工、相互配合、相互制约的均衡状态。章程作为大学的“基本法”,应该对学术权力与行政权力问题进行合理规范。耶鲁大学章程规定“每个学院的终身教授同时是行政人员，他们和校长、教务长、院长一起组成终身职员理事会。该理事会是学院的管理机构，处理有关教育政策、学院管理的事情”;康奈尔大学章程也规定学校重要的决策和管理机构必须有教授参加，如董事会成员中必须有教授。

　　我国已有的大学章程都明确要坚持教授治学、民主管理，以吉林大学的章程为例，它在总则中规定“学校坚持依法治校，实行教授治学，实施民主管理”。章程第24、25条明确了学术委员会和学位评定委员会的职权，这是对教授治学的制度保障，第38条规定学院可根据需要设立教授会，为教授治学提供了一种有效形式。

　　我国的大学章程在具体的制度设计中应该贯彻学术自由、教授治学的办学思想和原则，回答学术权力是否与行政权力相对分离、教授对学术问题是否有决定权、以教师为主体的教职工代表大会是否具有实质权力等问题。比如，章程规定校长要向教职工代表大会报告工作，实质上由于缺乏平衡校长权力的机制，教职工代表大会大部分时候都是“橡皮图章”,反映出章程在协调学术权力和行政权力方面还有待加强。

　　3.师生的权利与义务。为彰显教师和学生的主体地位，大学章程有必要把师生的法律权利和义务进一步具体化，以明晰学校和师生的法律关系。由于每所大学的历史和实际情况不一样，所以虽然国家法律规定的师生权利义务是一致的，但具体到每所大学可能会有细微差别。以吉林大学章程为例，规定了学生的公平受教育权、对专业和课程的选择权等八项权利，学生还应该履行维护学校名誉与利益等四项义务；教师享有按工作职责和贡献使用公共资源权、公平获得发展机会权、获得公正评价权、公平获得奖励权、重大事项知情权、民主管理参与权、申请救济权等等权利，教师要履行维护学校名誉和利益、勤勉尽责、尊重和爱护学生、遵守学校规章制度等等。大学章程中关于教师和学生权利义务的规定，既彰显了师生在教育过程中的主体地位，又体现了大学的人文主义精神，从制度设计上保障了以人为本的办学理念。

　　三、我国大学章程制定的基本原则

　　从大学章程的意义、内容、制定和实施等出发，结合大学的实际问题，我国大学章程的制定应该坚持以下几个基本原则。

　　1.章程的制定应该体现办学理念，弘扬办学特色。章程既是大学的“基本法”,又是大学的一张“名片”,应该体现大学的办学理念，通过对大学正在做、应当做、能够做的事情明文规定。章程应成为大学办学理念和大学精神的制度保障。在制定章程的过程中，还应该注意反映办学特色，比如序言中对办学理念和学校定位的阐述、学校标识、校旗、校歌、校庆日、纪念日、学校的管理特色、教学科研特色、后勤工作特色等等，都可以通过章程这个载体进行总结和提炼。

　　2.章程的制定既要继承历史，又要反映大学办学理论和实践的创新。章程的制定要密切联系校情实际，这个校情实际就是既要继承历史，又要反映大学的现状，规划大学的未来。一方面，在序言中应交代大学的诞生、历史贡献和现实影响，对管理体制、教学科研、师生权利义务、优秀传统进行总结和提炼；另一方面，对于大学办学过程中的新经验、新问题，如大学的国际化、校友、资产经营等等，也要充分重视。从现有大学章程看，与大学国际化相关的规定包括“学校致力推动国际和地区间文化交流”、“学校积极开展与世界一流大学的合作办学、学分互认、学术交流”等等；与资产经营相关的规定中加入了“防范财务风险，保障资金运行安全”的内容。校友是学校的宝贵资源，现代大学都非常重视发挥校友的作用，比如国外很多大学章程中规定董事会成员必须包括校友。过去我国大学的校友工作一直比较薄弱，校友对学校发展的作用没有体现出来。现在，校友在智力、资金、政策、舆论等各个方面都可以给学校提供很大支持，校友在大学发展中的地位越来越重要。国内大学已经认识到了这一点，在章程中规定“学校要建立校友会，定期向校友通报学校发展情况，倾听校友意见，优先为校友提供继续教育和各种服务”、“学校创造条件，鼓励校友参与学校建设和发展”等等。这些条款明确了校友的重要地位，规定学校要为校友提供服务，鼓励校友为学校发展做贡献。

　　3.章程的制定既要为学校发展提供保障，又要对学校进行约束和节制。章程作为学校运行的基础性自治规范,它的价值体现在既要促进学校依法治校，保障学校运行，又要明确学校的社会责任，为学校提供信誉证明。它规范了学校内部运作，把法律法规的规定细化、具体落实到了学校的教学、科研、服务和人事、财务、资产等各项工作中，促进了大学依法治校，保障了大学的正常运行。章程制定要避免贪大求全，做出不适合校情的规定，自缚手脚，成为学校发展的制度障碍。当然，大学应该承担的社会责任，如学校的规模、人才培养目标、师生权益保障、物质保障条件等等，章程不但不应该回避，而且应该明文规定，一方面对学校内部起宣示和监督作用，另一方面向社会展示承诺，为学校提供信誉证明。

　　4.章程的制定和修订要鼓励全校师生的参与。由于章程对学校方方面面的工作都进行了规范，因此它的制定和修订必然涉及各方面的利益。师生是学校教育教学活动的主体，有权参与学校的发展和重大事项的决策。因此，不管是从学校主体的角度，还是从维护师生权益的角度看，章程的制定和修订都要鼓励全校师生的参与，不宜“暗箱操作”。可以采取问卷调研、小型座谈会、在师生中开展相关的大讨论、草案公示等方式，调动全校师生的积极性，这也是章程在大学运行中发挥实质作用的基础。

大学章程制定的思考与实践

胡敏强 赵旻 严新平

（刊载于《国家教育行政学院》2011年第7期）

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，加强章程建设，各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。为了建立现代大学制度，完善大学自主管理机制，促进大学健康、可持续发展，我国部分高校近年来陆续颁布了大学章程，一大批高校也正在酝酿和起草大学章程。因而，大学章程制定工作已成为各个大学现阶段关注的重点之一。

　　目前我国社会经济正处于快速发展和重大的变革时期，高等教育面临着前所未有的良好发展机遇，全面提高高等教育质量、努力创建世界一流大学已成为我国高等学校历史使命，因此建立现代大学制度，构建高水平大学的内部治理结构，确保高等学校快速发展成为了高等教育界的任务之一。长期以来，我国大学是以公办体制为主，大学管理也主要依靠行政管理和政策导向，大学在快速发展中，也遇到了很多的问题。袁贵仁部长在《建立现代大学制度推进高教改革和发展》的文章中提出，“现在高等教育存在的主要问题，不是某个学校、某个人的问题，说到底是体制、机制问题，即制度问题。当前，中国高等教育既缺乏经费又缺乏人才，但更缺乏现代大学观念和制度。历史经验告诉我们，制度产生的问题最终要从制度上去解决，光靠良好的愿望，以及工作的热情和干劲是难以奏效的”。袁贵仁部长的这段话，明确指出了我国大学发展和建设中存在的核心瓶颈问题。在参与大学建设与发展的实践中，虽然各大学根据自身建设和发展的需要制定了一系列的规章制度，但这些制度大多是适合于不同发展时期、为加强规范性管理而制定的，它不能体现大学自身特色和发展理念，更缺乏长期性、稳定性和科学性，无法指导大学的长期发展。

　　制定大学章程不仅有共性问题，也有个性要求；不仅有技术层面的问题，更有发展理念的问题。大学章程的制定过程，不仅是一个阶段性的工作过程，更是一个全面回顾历史、凝炼办学特色、谋划未来发展的研究过程。从学校制度体系建设的角度来说，大学章程是该大学的基本法，是调整学校与社会、学校内部责权关系、人际关系的重要依据，也是该校理念、精神、传统、文化、目标的总概括和总限定，大学章程应该成为该校一切规章制度的母本和基础。制定好大学章程，对一所大学的建设发展至关重要，对于构建我国高等教育的良好生态体系、提升高等教育质量具有极为深远的意义。

　　本课题组在认真总结和研究现有国内外大学章程的基础上，通过问题分析和梳理提炼，认为制定大学章程：要有开阔的视野，充分吸收和掌握国际高等教育的发展规律和国际评判标准；要从创建国际一流的目标着手，准确把握学校的特色和优势中确立发展的支点；要充分学习国际上现代大学先进的管理理念与经验，准确把握我国高等教育的发展趋势和特色；要认真挖掘学校自身的办学历史、文化和精神，密切结合国情，探索和研究我国大学依法治校的规律和途径。

　　一、大学章程必须充分体现大学办学的核心理念

　　我国是一个教育规模最大的高等教育大国，拥有两千多所大学，有3000多万名在校大学生。

　　尽管这些大学的类型、层次、规模、功能定位、行政隶属关系等不尽相同，但我国的大学无论是外部形态还是内在结构上都存在趋同的现象。坚持社会主义办学方向，为社会培养合格建设者和可靠接班人，是大学共同的目标。大学的功能定位，调整学校和政府、学校与社会的关系，大学人才培养的规格与定位等等，都要围绕这一目标。大学章程所反映的大学核心理念也要充分体现中国特色和中国办大学的历史责任，这是大学章程制定的根本方向。

　　在大学章程中，同时也必须反映具体一所大学的办学定位及由此确立的办学理念。大学需要彰显个性、树立特色而不能过于趋同一样，大学章程也应创新，力求在整体统一中凸显个性，形成特色，避免“千校一面”。一是突出大学的历史继承。每一所大学都有自己的历史传统和校园文化积淀，发展现状和战略目标也各不相同，国家和地方政府对每一所大学赋予的历史责任和给予的政策、物质支持也有所区别，而这些必然也必须在大学章程中有所体现。例如，在大学章程的序言部分，简要将学校的发展沿革、文化传统、发展现状和发展目标等予以描述，使得大学章程的个性化特征更加鲜明；校训、校风、校徽、校歌、学风、法定纪念日等都可以作为章程的特色内容，彰显大学的个性。二是准确把握学校定位和发展阶段。充分凝练自己的办学特色，在人才培养目标、学术研究重点、社会服务领域和文化传承与创新等方面尽量体现自身特色和优势，避免照抄照搬空话套话。比如，综合性大学在人才培养规格上更加注重综合型、研究型人才的培养；科技类工科为主的大学主要注重工程技术和创新能力的培养；专业性强、多科类的大学则主要在人才的专业专长和行业适应能力方面下功夫。三是减少雷同的内容。大学章程要有本校的话语体系，同样是建设“世界一流”、“国内一流”大学，要充分发掘自身一流的独到之处，因为社会对大学水平的衡量很难用一把尺子来实现，笼统的目标本身就是没有目标。大学应立足学校实际，找准定位，力求在章程中准确表述自己的办学特色和各项工作目标。四是充分反映大学的理教传统。尽管我国大学的管理体制和架构整体上较为接近，但每个学校的内部管理都具有自身的特点，学校必然会根据自身发展需求不断地探索新的管理体制机制和运行机制，在管理模式、制度体系、机构设置、权力配置等方面应与其他学校有所区别。大学章程对这些情况的科学概括，有助于凝练学校的办学特色。

　　二、大学章程必须勾画历史、现状和未来

　　章程即“宪章”,是简述大学办学理念、大学团体的原则、职能和组织的文件，是阐述在一定办学理念下，大学组织运营的基本原则。制定大学章程，是实行民主办学、依法治教、把教育管理和办学活动纳入法治轨道的重要载体。当今，大学逐渐进入了社会的中心，与社会其它系统发生各种各样的联系，学校内部治理结构也发生了新的变化，法律关系和利益关系更加复杂，大学章程这个学校的根本大法要立足于调节这些关系，保障建立符合法治精神的育人环境，为学校的建设发展创造空间。大学章程是学校管理的制度依据，必须紧紧围绕人才培养、科学研究、服务社会和文化创新等大学基本职能，科学定位大学与政府的关系，明确教师、职工和学生的法律主体地位以及相应的责权利，厘清学校内部政治权力、行政权力、学术权力的关系，合理设置管理机构，科学界定管理权限。

　　每所大学都有自己固有的、正在运行的“章程”,只不过很多大学没有通过文字的形式和一定的程序将其系统化、法定化而已。大学的发展有对以往办学经验的继承，也有时代发展留下的印痕，在大学章程中必须注重反映大学的现状，找准未来发展的新起点。

　　大学章程是学校制度建设的基础，其实大学章程制定也是对学校文化建设的提升。文化和制度建设不做创新，没有新的工作思路和新的工作举措，中国大学整体实力的提升和建设一批世界高水平大学的进程就会更加漫长。在大学的发展过程中，制度体系建设是一个不断的补充完善过程。大学章程的制定既要以大学现实考量为基础，找准大学的时代方位，但又不能局限于此，必须具有更加宏观的视野和更加长远的眼光，兼顾到大学的未来使命和理想追求。这就要求大学章程里必须有定性的内容，如学校定位、发展目标、类型特征、组织体系、管理架构等；同时又要留有余地，为学校的长远发展留有足够的创新空间。应当看到，大学章程与任何法律性文件一样，都是一定时空范围内的产物，既不可能涵盖一切，也不可能一劳永逸，一成不变。在大学章程制定过程中过于拘泥于现实，势必无法顾及甚至限制学校长远发展；过于理想和超越现实，又必然会流于空泛，降低章程的权威性、可信度和可操作性。立足现实、适度超前是解决这对矛盾的基本思路。

　　三、大学章程必须遵循高等教育发展规律

　　真正意义上的现代大学在我国出现历时不过百余年，由于历史变革和政治体制更迭等原因，百余年来我国大学的隶属关系、管理体制等都发生过巨大变化。到今天，大学现行的管理体制为加强党的领导、坚持社会主义的办学方向、建设“中国特色、世界一流”大学、培养社会主义的建设者和接班人发挥了保障作用，因而大学章程制定必须充分反映党和国家赋予高等教育的使命，使大学的发展与国家的命运紧密结合起来。

　　同时，我国正处于由高等教育大国向高等教育强国的发展转型期，我国高等教育整体的水平和质量与世界一流大学相比还有非常大的差距，尤其在大学的发展理念、制度建设和管理体制上差距更大。它山之石、可以攻玉。在大学章程建设中，就必须在国际视野下考虑中国大学章程的建设，要充分遵循高等教育的发展规律，要充分吸收和借鉴国际上成功大学的发展经验和治理理念，从而实现建设具有中国发展特色的世界一流大学的宏伟目标。

　　世界一流大学先进的办学理念和管理经验涉及很多方面，它包括精神、物质、文化、制度等多个层面。我国高等学校需要认真的思考和研究，借助于大学章程的制定，充分吸收其先进的办学理念和制度，并固化为切实可行的治理结构。大学章程制定中必须牢固树立“育人为本”和“学术创新”的思想，开宗明义、旗帜鲜明地明确大学的功能定位。要充分体现“以人才为本，以教师为主体”的办学理念。在章程的制度设计中，必须以“有学生才有学校的未来，有大师才有学校的前程”为出发点和落脚点，这样才能最大限度的调动和发挥教职员工的积极性、创造性。人事制度是大学章程制定的核心内容之一，国外大学在师资选聘、人才的引进、考核、晋升、激励、淘汰等方面，有着许多成熟的做法和经验，非常值得我们借鉴。在吸收借鉴的过程中，绝不能简单的模仿和照搬国外大学的做法，而是要在充分考虑我国的政治体制和经济社会发展水平的前提下有选择地借鉴。

　　四、大学章程必须充分体现时代特征

　　现代大学制度，重要的是建立大学治理结构的科学体系，这个体系是一个开放的，不断完善的，并且随着时代的发展、大学使命的丰富，大学制度体系也会随之发展变化。在当今世界上还没有一个最为理想的大学制度放之四海而皆准，可以为不同国家直接套用，即使美国具有高度发达的高等教育，其制度体系也不能完全照搬。现代大学制度一定是与时代的特征、社会经济发展水平、本国的文化传统相一致的。

　　现代大学制度建设从顶层设计上要达到建设一个开放的制度体系的目标。在当今高等教育激烈竞争的背景下，闭门办学和游离于国家社会、经济发展的特征之外，就很难进入一流大学建设的行列。邓小平同志说过，“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。只有旧的制度改变了，新的制度产生了，才能一变百变、一通百通，才能保持政策的连续、持久，保证行动的统一、协调，从而减少弯路、避免反复，增强工作的原则性、系统性、预见性和创造性”。现代大学制度建设，制度是根本，选择什么样的制度，构建什么样的制度体系，应该从国情和大学所承担的功能出发去考虑，把现代大学制度从整体上设计、从体系上建设，通过制度体系建设，反映大学的时代使命，对接国家发展的战略需求，从而完善大学的发展动力，提高大学的竞争实力。

　　大学章程关系学校的建设和长远发展，必须要坚持实事求是，突出前瞻性、指导性和可行性；制定一个好的章程，其关键是要制定科学合理的工作方案、组建强有力的写作班子、主要领导要亲自挂帅；章程的制定需要前期的充分调研，要充分发挥学校各个方面的作用，要凝聚全校师生的智慧。

当前大学章程制定主体论析

方文晖

（刊载于《中国高教研究》2011年第9期）

　　大学章程建设是当前政府和高校普遍重视的工作，是建立代大学制度、完善大学内部治理的基础。而由谁来制定大学章程，如何确定大学章程的制定主体则是基础中的基础。对于这一关键问题，当前法律法规没有非常明确的规定，学术界也没有清晰的界定，实践中做法也呈多元情形。笔者尝试规范大学章程制定主体的定义，并对当前的具体实践加以评析。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　                                一

　　有学者认为，大学章程制定主体就是指大学章程制定活动参与者的总称。以此为定义，章程制定主体范围很广，可以分为决策主体和影响主体两类。决策主体是指依法有权进行章程制定的机构或人员。其依据是法治说理论，该理论强调，必须依法获得章程制定权，才能作为章程制定主体。但我国目前法律未明确规定享有章程制定权的机构或人员。影响主体是指有权进行或实际参与章程制定活动的机关或人员。其依据是功能说理论，该理论强调，即使没有法定制定权，只要事实上具有章程制定功能，就是章程制定主体。承担起草、审议、表决、核准、签署、公布任务的机构和人员都是影响主体。笔者认为，从严格意义上定义，影响主体不能作为制定主体，而决策主体中也仅有行使表决通过权的机构才能成为制定主体，也就是说，大学章程的制定主体，是指行使大学章程表决通过权的机构。

　　大学章程的出台，是一个持续的活动，整个过程包括草拟、审议、表决和通过、审核、公布和修改，每个阶段参加的主体不完全一致。如采纳影响主体的说法，参与这些活动的所有人员和组织都可以看作大学章程的制定主体。但是，如果对大学章程出台过程的起草、审议、表决通过、审核、公布程序细加分析，不难得出结论，其中具有决定意义的、发挥决策作用的无疑是表决通过。“在法律的意义上，人们往往是根据审议权和表决权的归属而不是根据提议权和公布权的归属来认定立法决策权和立法决策主体。”在当今强调公众参与的立法背景下，草拟和审议阶段需要最广泛地发动公众参与；而审核和公布虽然也很重要，但程序意义多于实体意义。表决通过，意味着章程由草案成为正式的规范文件，具有决定性的意义。因此，制定主体应是行使表决通过权的机构。

　　《立法法》关于法律制定主体的规定，可以佐证这一结论。我国的法律法规，依据制定主体的不同，自宪法以下，依次为基本法律、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。基本法律，其概念就是全国人民代表大会制定的规范性文件。《立法法》第七条规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。该规定的含义是：基本法律的制定主体是全国人民代表大会。很明显，认定全国人民代表大会为基本法律的制定主体，其依据是：基本法律由全国人民代表大会表决通过。在基本法律出台的整个过程中，享有提案权的主体范围很广，全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，都可以向全国人民代表大会提出法律案，毫无疑问，他们不能被认定为基本法律的制定主体。享有审议权的主体也很多：各代表团、专门委员会、人大常委会、主席团，他们也不是制定主体。基本法律的公布，根据《立法法》第二十三条：“全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布”,但从来没有人说国家主席是基本法律的制定主体。同样，法律的制定主体是全国人民代表大会常务委员会，就是因为法律由全国人民代表大会常务委员会表决通过。再以行政法规为例加以分析。行政法规，是国务院依据宪法和法律制定的规范性文件。《立法法》第五十六条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”,第五十七至六十一条规定了行政法规的制定程序，包括：国务院有关部门向国务院报请立项、起草草案，国务院法制机构审查，依照国务院组织法的有关规定通过行政法规，总理签署国务院令公布。这些规定表明，行政法规的制定机关是国务院，但起草权可以由国务院有关单位行使、审查权由国务院法制机构行使、公布权由总理行使。《中华人民共和国国务院组织法》第四条规定，国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。国务院作为行政法规的制定主体，就是指只有国务院常务会议或全体会议才可以行使国务院制定行政法规的权力。当然，一一分析，可以得出结论，地方性法规、自治条例和单行条例、规章的制定主体都是指它们的表决通过机构。

　　　　　　　　　　　　　　　　　 二

　　明确了大学章程制定主体的定义后，再来看究竟谁是大学章程的制定主体。《教育法》、《高等教育法》等法律对此都未作规定，当前的理论和实践也莫衷一是。根据民法原理和教育法律法规的相关条款中进行推论，可以认为大学举办者是大学章程的制定主体。根据民法原理，法人必须要有章程，且章程的制定主体只能是其投资者、发起人或举办者。因为投资者、发起人或举办者举办该组织，有其特定的目的，章程作为规定法人重大的、基本问题的文件，必须体现投资者、举办者、发起人的意志。大学法人也不例外，其章程制定主体应该是大学的投资者、举办者。《教育法》第二十五条、二十六条、二十七条以及《高等教育法》第六条、第二十七条的规定表明：学校举办者设立学校应准备好所有条件，主管部门同意设立学校之前也要对其审核，而这“所有条件”中必须包括“大学章程”,据此可以推定，学校举办者是学校章程的制定者。

　　大学的举办者，是指依法举办大学的政府、组织和个人，它包括各级人民政府、企事业单位、社会团体以及其他组织和个人。民办高校的举办者是其出资人，即投资办校的组织、社会团体和个人，他们是民办高校章程制定主体，这没有异议。公立学校的举办者是国家，根据我国目前状况，“国家”举办的公立高等学校的设立者或举办者包括中央人民政府及其组成部门、地方政府及其组成部门（现实中主要是省、市两级政府及其组成部门），历史上还包括国有企事业组织。“国家”制定大学章程，究竟该如何运作？有权代表国家行使立法权的机构，包括全国人大及其常委会、国务院及其部委、省、较大的市人大及其常委会和人民政府；代表国家行使大学管理权的，是政府或政府授权的组织；代表国家行使大学办学权的，是大学自身。因此，大学章程的制定主体有三类：人大及其常委会、政府和大学。

　　人大或其常委会制定大学章程，这是近一两年提出的新观点，但颇有争议。

　　上海21世纪教育研究院副院长熊丙奇教授指出，大学章程应由高校举办者所在同级人大审批通过，因此具有法律效力。王春业、金一超两位学者分别提出了大学章程法律化和立法机关审议通过大学章程的观点。2011年3月“两会”期间，关于大学章程是否应当由人大来立法也引发了讨论。全国人大代表、原重庆市政协副主席陈万志认为，高校仅作为教育部门的分支存在，并没有自主权，因此大学章程应当由地方人大常委会立法。

　　无论是专家、校长，还是人大代表、地方官员，他们提出由地方人大制定大学章程，理由是一致的，就是，大学地位不够高，人大制定大学章程，可以把大学章程上升到地方法规的地位，提高大学章程的效力。

　　对于这一观点，笔者持保留意见。一是从我国现有的法律规范找不到相应的法律规定，可以说，没有任何条文表明，一所大学的章程可以由地方人大或其常委会制定。二是这一观点的提出主要是针对公立地方高校。我国是单一制国家，全国立法应保持一致性，也就是说，部属高校和地方高校立法主体应保持一致。如果推及部属公立高校，不合理处就更明显。公立的地方高校，通俗的说法是省属、市属、区属高校，省属、市属高校的章程由省、市人大制定，公立的部属高校的章程就应该由全国人大制定，全国的部属高校章程都由全国人大制定，在目前高校普遍缺失章程的大背景下，全国人大恐怕应接不暇。三是大学章程不在地方性法规规定事项之列。根据《立法法》的规定，省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规。其第六十四条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”这两项事项应该都是具有本地方普遍性的事务，而不是特定的事务。如果是针对省市全面的教育或学校工作，可以制定地方性法规，但仅仅为一所学校的事务制定地方性法规于法无据。

　　较为普遍的一种观点，是由政府制定大学章程。

　　政府为一所大学制定章程，在新中国成立初期有过先例。1950年代《北京师范大学章程》就是由教育部公布。往前追溯，清朝末年《京师大学堂章程》，是军机大臣和总理衙门大臣转请梁启超代为草定，经光绪皇帝批准颁布的；大学章程的雏形---中世纪的“特许状”是由当时的国王或教皇颁发给大学的。但是“特许状”其实质是法律；京师大学堂既是全国最高学府，同时也是全国最高的教育行政管理机构，《京师大学堂章程》实际上是当时的教育法规。这两者都不能作为例证。

　　主张政府是大学章程的制定主体，主要基于下述三个理由：第一，现代法人制度理论认为，章程的制定者一定是法人的设立者、举办者或投资者，我国公立大学的投资主体是政府，学校的经费大部分来自财政拨款，因此，学校章程必须体现政府意志，政府有权干预大学办学活动。政府制定大学章程可以通过章程维护国家作为投资人的利益。第二，政府与高校之间的关系错综复杂，政府对高校主导色彩很浓，建国后一直对高校实行集中领导，学校办学规模、人事管理、专业设置、课程安排、发展方向等都要由政府部门进行审批，甚至直接由政府决定，而这些都是大学章程的内容。第三，政府制定章程，可以在章程中确立政府和大学的关系，明确划分政府管理权和学校办学权。

　　笔者认为，政府作为大学章程的制定主体的观点值得商榷。政府作为大学章程的制定主体，有违国家建立、完善现代大学制度的初衷，背离国家扩大高校办学自主权的改革思路。早在1978年的《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》颁布之后，我国就开始注重提高高校办学自主权。1986年《高等教育管理职责暂行规定》中提出要在人事任免、资格评审、经费使用等方面扩大高等学校管理权限。1993年国务院《〈中国教育改革和发展纲要〉实施意见》明确指出要“深化高等教育体制改革，建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”。1998年《高等教育法》明确了政府部门管理权限和高校自主权。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-年）》进一步提出“推进政校分开、管办分离”;“转变政府教育管理职能”;“落实和扩大学校办学自主权”;“健全统筹有力、权责明确的教育管理体制”。可以说，建立现代大学制度，就是要改变过去政府过多干涉高校的状况，把大学从国家行政组织的附属机构中解放出来，还办学权给学校，实现举办者和办学者的角色分离，各负其责，并行不悖。希望按照大学发展内在规律办学，使大学成为面向社会办学的独立法人实体，真正拥有办学自主权。如果仍然由政府为学校制定章程，显然不符合发展方向。

　　此外，章程制定的主体构成与法人制度的要求不匹配，使得高校独立法人地位难以确立；由政府作为章程制定主体，还会造成章程“千校一面”,丧失个性和特色。我国目前有1700余所公立高等学校，其中大多数没有章程，政府要一一制定这么多的学校章程，也是不现实的。大学章程的制定主体必须充分认识现代大学制度的组织和管理方式，明确大学的设立宗旨和发展方向，单纯靠政府，也无法制定出真正适合的大学章程。

　　大学章程不由政府制定，如何确定政府和大学之间的关系？如何维护国家作为投资者的利益？如何保证高校贯彻落实国家高等教育方针？

　　政府与高校的关系，不应该由大学章程来确定，而应该由高等教育法或者大学法等法律加以界定。大学章程毕竟不是通常意义上的法律，无权约束政府的行为，它可以复述法律关于政府与高校关系的规定，可以禁止政府给高校添设法律之外的义务，但无法在法律之外对政府提任何要求。全国人大应通过法律明确政府对高校管理权的范围，明确高校办学自主权的内容。对投资者利益的维护，第一，可以通过行使“核准权”可以实现。教育主管部门对高校呈送的大学章程，有最后的核准权，如果大学章程损害了国家利益，主管部门当然可以依法不予核准。政府通过核准的方式来履行它的职责，“核准”就是为了保证公办高等学校在制定章程时体现政府意志，政府正是通过“核准”学校章程来规范学校的办学宗旨、主要任务、内部管理机制、经费财务等基本的问题，使学校运转符合要求，实现政府举办高等学校的目的。当然，核准权的行使要严格守法，只有在章程违背法律的情况下，才可不予核准。第二，投资权在政府手中，政府完全可以用投资引导大学遵循国家高等教育方针政策、保证大学沿着国家设定的方向发展。第三，政府不能独立制定大学章程，但可以委派代表，参加大学制定大学章程的大会，在会议上表达政府的利益，影响大学章程的内容。

　　最为人们接受的观点，是大学作为大学章程的制定主体。

　　教育法律没有明确规定学校章程的制定主体，但从上文可以看出，法律指向是明确的，就是大学的举办者。但相关的教育政策与规章却与此相冲突，均指向学校。

　　《国家教委关于实施〈中华人民共和国教育法〉若干问题的意见》中指出，“各级各类学校及其他教育机构，原则上应实行‘一校一章程',《教育法》施行前依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准”。对这一条文删除枝叶，可以得到这样的结论：“学校及其他教育机构”,“应当逐步制定和完善学校的章程”,即学校是学校章程的制定者。而针对小学和特殊教育的行政规章则都规定，学校是学校章程的制定主体。1999年12月教育部《关于加强教育法制建设的意见》强调，“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学”。该《意见》明确大学本身就是大学章程的制定主体。原国家教委《小学管理规程》规定，“小学应当根据《中华人民共和国教育法》和本规程的规定，结合本校实际情况制定本校章程。”教育部《特殊学校暂行规程》规定，“特殊教育学校应当根据《中华人民共和国教育法》、《义务教育法》、《残疾人教育条例》和本规程的规定，结合实际情况制定学校章程”。这也充分体现，在教育行政主管部门看来，各级各类学校是学校章程的制定者。

　　而从学校章程制定的实际情况来看，除极个别例外，绝大多数大学的章程都是由大学自己制定。有人对此做了分析，认为，大学具有“高深专门知识的教与学”特征，这就决定了外部成员无法完全地洞察、了解大学的内部事务，大学的内部事务只能由大学自己决定。

　　对于规章文件、实践与法律的这种冲突，有学者从理论上给出了解释，认为这可以视为各级政府将制定权授予学校，由学校作为本校章程的制定者。并提出了三种授权方式：一种是政府与每一所学校签订合同，明确每一所学校制定章程时必须遵守的内容，授权学校根据该合同制定章程，使章程体现政府对这所学校的要求；二是政府按照学校类型分别制定规定或政策（相当于行政授权），授权同类型学校据此自主制定学校章程；三是政府制定有关学校章程总的规定或政策，授权学校据此自主制定学校章程。这样既能体现各级政府作为学校举办者的意志，又能照顾各个学校的特点。不过，实践中并不存在这种授权。

　　　　　　　　　　　　　　    三

　　大学作为大学章程的制定主体，面临一个具体执行机构的问题。大学章程应该由哪个机构制定？民办高校的权力机构是其董事会，因此董事会负责章程制定，这基本上没有异议。公立大学相对复杂得多。目前的做法主要是两类：一类是大学的中国共产党基层委员会，一个是教职工代表大会。公立学校也有董事会，但该董事会没有制定章程的职权。

　　（一）中国共产党高等学校基层委员会及其常委会或代表大会

　　按照《高等教育法》第三十九条规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，……”,因此有人认为，高校党委是国家在高校的代理人，是大学章程的制定主体。

　　党委领导下的校长负责制，决定了党委在高校中发挥政治、思想和组织领导功能。不少学校制定了“党委常委会议事决策规则”,其中规定党委常委会的议事决策范围包括“学校事业发展规划、重大改革措施和方案”。如《中共南京大学委员会常委会议事决策规则》规定党委常委会的议事范围达9项之多，诸如党的路线方针政策、思想组织作风建设、学校发展规划、学科建设、人才培养、行政管理等事关全局性的重大问题等方面（南委发【2005】23号）；哈尔滨工业大学党委议事规则把提交党委会议的事项分为传达、贯彻、通报和听取汇报事项以及讨论、决定事项，主要涉及事关学校发展建设的重大政策，发展规划、基建项目、党政工作要点、大额资金使用、干部人事制度、合作合资事项、学科专业建设、党建思政工作、学生培养、教师队伍建设等。由此可见，从学校的思想导向到学科人事基本都在党委会的决策范围之内。党委在高校中发挥重要作用，在制定大学章程中党委往往也扮演关键角色。吉林大学在制定大学章程时成立了章程起草委员会，由起草委员会起草大学章程，2005年12月27日，起草委员会副主任、校长周其凤代表章程起草委员会向中国共产党吉林大学第十二次代表大会提交了《吉林大学章程（草案）》，之后，大会审议、表决通过章程。中国政法大学成立了由党委书记和校长担任主任的起草委员会，而且学校党委会是主要的草案批准机构。属于此种类型的还有《温州大学章程》、《浙江工业大学章程》等。

　　但是，这种模式面临的困境是：在全中国的立法体系中，没有任何一部法律法规是由党的代表大会讨论通过。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，在《宪法》的制定中，她也只是行使提议权，讨论通过必须经过全国人民代表大会；根据《中国共产党章程》第25条的规定，党的地方各级代表大会的职权之一是“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”,但可以肯定地说，没有哪一部地方法规、地方规章是党的代表大会讨论通过。《中国共产党章程》第三十二条第四款规定“实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，对重大问题进行讨论和作出决定”,大学党委应该根据这一条文履行职责，其权限并不比地方党的代表大会大。既然地方党代会没有制定法律规章的权力，大学党代会应该没有制定大学章程的权力。

　　（二）教职工代表大会

　　教职工代表大会是广大教职工民主参与学校管理的主要途径，是校务公开的基本载体，这一形式对于调动教职工积极性、主动性和创造性有极大的帮助。学校章程经校教职工代表大会审议通过，是目前大学章程制定中比较普遍的形式。《扬州大学章程》于2003年12月19日经校第二届第二次教职工代表大会通过。此外，中国政法大学、广东外语外贸大学、华中农业大学等高校的大学章程也都是教职工代表大会通过。

　　1985年由教育部和中国教育工会全国委员会发布的《高等学校教职工代表大会暂行条例》规定了教职工代表的产生方式：“教职工代表以系、处或教研室、科室、班组为单位，由教职工直接选举产生，凡是享有公民权的教职工均有选举权与被选举权。”以及职权范围：听取工作报告，讨论与教职工有关的规章以及监督评议等。《高等教育法》也在第四十三条中指出“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益”。所以，教代会作为一个民主管理学校的重要形式是有一定的法律基础的。

　　严格说来，教师学者应当是高校较核心的利益相关者，应当作为大学的主人，他们拥有智力资本，是学术力量的载体，他们应当作为大学章程的制定主体。但是因为教代会是一种在学校党委领导之下设立的、由上而下所推动的组织机构，在决策中处于弱势地位，不掌握主要资源和经费，更多是作为“民主的摆设”,并不能真正代表广大教职员工的利益。现实中教代会的职能并不十分明确，教代会与学校党委、行政三者的权限分工十分模糊，从而使得教代会的地位淡化，也带来教代会无法发挥实权，流于表面形式。而且教代会面临认识弱化、参与不足、意识淡薄等问题，即使通过一些渠道发出了声音，也很难在决策中表现出来。所以，如果仅仅由教职工代表大会作为章程制定主体，难以有效发挥作用。

　　（三）董事会

　　在民办高校中，大学章程的制定主体主要是董事会。一些公立高校也有董事会，但它与民办高校董事会完全不是一回事，与国外高校以及我国历史上的大学董事会也性质不一。

　　《民办教育促进法》第十九条规定“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”。对于公办高校董事会，目前尚无相关法律法规做出明确界定。我国民办高校起步较晚，且都是《民办教育促进法》等法律出台后建立起来，基本上都是按法律要求，先由董事会定章程，后办学校，且章程的修订权也在董事会。

　　美国大学的章程就是由学校董事会负责修订的，其董事会成员主要来自企业界、政府部门或所在社区。国外很多大学做法与美国近似。

　　我国历史上大学董事会组成人员地位崇高、职权广泛，以暨南大学为例。暨南大学由于其办学的特殊性，董事会制度兴起时间较早，而且制度比较完善。暨南大学是国内最早设立校董会的学校之一，成立于1922年，经北洋政府教育部批准，当时聘请了教育界、侨务界、实业界的著名人士史量才、黄炎培、张骞等17人担任校董；1931年经中国国民党中央执行委员会讨论，暨南大学新一届校董会由宋子文、林森、孔祥熙、马超俊等11人组成；建国后，该校校董会成立于1963年，聘请政府部门有关领导和教育界、侨务界以及海外、港澳知名人士为董事；目前，暨南大学第六届董事会的70位董事和10位终身名誉董事，分别来自美国、加拿大、秘鲁、荷兰、日本、新加坡、马来西亚、泰国、印度尼西亚、菲律宾等国家以及中国内地、香港特别行政区和澳门特别行政区。该校董事会章程明确规定“董事会由港澳台及海内外热心华侨教育事业的各界知名人士以及中国内地有关部门负责人组成。董事的增补，由董事会提名，报国务院侨务办公室批准”,在章程第六条中规定了董事的七项职责，涉及提名推荐校长及副校长、审议学校发展规划、质询学校工作、为学校发展提供支持、协助学校开展境外交流合作等方面。

　　从上个世纪末开始，一些公立高校开始尝试设立董事会机构，中国政法大学第一届董事会共由52人组成，其中政府代表19人，企业代表14人，高校代表11人。这样的格局在国内高校董事会的组成中十分具有代表性，而且有些高校还将知名企业或政府机构的某些职能部门列为“董事单位”。2011年5月21日，南京大学举行第四届校董会第三次会议，出席会议的名誉董事长、名誉董事包括不少原任与现任官员：原江苏省委书记、原国家自然基金委员会常务副主任、原江苏副省长、现任全国人大财政经济委员会副主任委员等赫然在列。南京大学党委书记洪银兴教授在讲话中也明确“南京大学校董会成立至今，汇聚了一大批海内外热心教育、关心高校发展的贤达人士，已逐步成为我校的决策支持机构、战略实施的推进机构和社会资源的联络拓展机构”。陈骏校长在讲话中强调了校董会下一阶段三个方面工作：“服务国家战略需求，发展工作要能助推学科创新发展和高层次人才引进，进而促进学校综合实力的迅速提升；以创新服务为思路，寻找深度合作的切入点，更好的发挥校董会在促进地方经济建设中的作用；以校庆110周年为契机，设计推广相关项目，争取筹资工作再上新台阶。”由此可见，更多情况下，公立高校的董事会以帮助大学建立社会联系，寻求社会资源为“主业”,是联结校友会、基金会、政府以及企业的一座桥梁，很难拥有治理权。

　　此外，目前我国尚无公立高校董事会的法律法规，从董事会人员遴选标准到其相应的职责都“无法可依”,董事会只是对《高等教育法》中规定的“面向社会，依法自主办学，施行民主管理”的一种形式上的尝试，尚无明确法律身份。各个高校赋予董事会的职权范围以及对待董事会的态度差异较大，高校董事会与高校之间关系难以界定。

　　大学章程涉及办学宗旨、学科门类设置、内部管理体制以及经费来源、财产和财务制度等方面，就目前公立大学董事会的职能分工来看，该机构无法成为章程制定主体。

大学章程制定的依据分析

高桂娟

（刊载于《中国高教研究》2012年第11期）

　　中共中央、国务院2010年7月颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”,“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。随着《高等学校章程制定暂行办法》的颁布，大学章程制定成为现阶段各大学工作重点之一。在大学章程制定的工作实际中，引起大家热议和思考的问题是，怎样在保持章程作为“大学宪法”的统一性和规范性的同时，又避免章程雷同，凸显其个性和针对性？为此，有必要理清大学章程制定的依据，以为后续的工作奠定基础并提供参考。

　　一、大学章程制定的法律依据

　　章程就其本质属性而言，是“书面写定的有法定意义的组织规程”。这意味着，大学章程作为“大学宪法”,具有法律规范的特质和功能。教育法律法规是现代国家教育管理的基础和基本依据。遵循法律优先原则是依法治校的基本要求。以此为出发点，法律依据是大学章程制定的首要依据。

　　从大学章程内容的角度，大学是一个复杂社会关系的聚集地，包括教育关系、行政关系、民事关系等，大学章程不仅要调整高校内部的关系，还要调整与政府行政部门、社会、市场等关系，因此其法律基础包括广义的教育法、行政法、民法和刑法等其他法律。其中，广义的教育法是大学章程制定最基本的法律依据，是指国家制定或认可并由国家强制力保证实施的教育行为规范体系及其实施所形成的教育法律关系和教育法律秩序的总和。如《教师法》规定了教师的权利、义务，教师的聘任、考核及法律责任等。《教育法》规定了教育的目标，关于学校及制定章程的要求，关于教师、学生的权利，教育与社会等。《高等教育法》规定了教育的宗旨、任务及大学自主办学、自主管理、学术自由、招生、学校管理、章程等。在大学章程制定中，涉及办学目标、管理体制、教师管理和学生管理等内容时不得违背上述法律法规的具体规定。

　　从大学章程形式的角度，大学章程的框架体系要含括大学设立和运行所应记载的重大事项。有研究认为“按照章程效力的影响，法定的必要记载事项还可分为绝对必要记载事项和相对必要记载事项。绝对必要记载事项是章程必不可少的事项，学校章程缺少其中任何一项或任何一项记载不合法，整个章程即归无效……；相对必要记载事项也是法律列举的事项，但这些事项是否记载于章程，可由当事人自定”。从我国大学章程制定的实践看，我国近年来制定的大学章程基本遵循《高等教育法》所要求的大学章程应当记载的十件事项。《高等学校章程制定暂行办法》第七条，对《高等教育法》所规定的10件事项在内容上相应进行了细化，更加具体明朗。这10件事项应作为大学章程的框架体系的依据（见表1）。

　　二、大学章程制定的国内实践依据

　　大学办学不仅涉及自身内部的方方面面，还涉及外界与政府、与社会各方面的关系。与此同时，大学章程体现了国家的支持和要求。因此大学章程制定还应尊重历史、符合国情、参照章程制定的具体实践。我国教育部法制办曾于2007年统计共有563所大学报送了章程或者是已经进入了审议即将颁布的章程草案，占当时全国高校数的21.1%。教育部直属高校中有所报送了已制定的章程，另有13所报送了正在征求意见的章程草案，占直属高校31.5%。通览国内现有的大学章程或者章程草案，参照对国内大学章程研究的相关成果，可以发现，相对于上述法律所规定的10件事项，各高校的章程制定虽有所灵活变通，总体而言具有较大程度的相似性。

　　考察分析我国大学章程制定的前期探索，这些章程充分注意到了我国高等教育管理体制的特点，注重维护我国大学相对统一的管理模式和体制，提炼了其中的制度要素和关注的共同内容（见表2）。此外，也形成了一些通行表述。具体如下：①学校性质。关于学校性质，通行表述为“非营利性事业组织，具有独立法人资格，独立承担法律责任”;而教育方针均涉及坚持社会主义办学方向，全面贯彻国家的教育方针。②领导与管理体制。按照《高等教育法》第三十九条的相关规定，“国家举办的大学实行中国共产党大学基层委员会领导下的校长负责制”,这就奠定了大学治理的核心架构。领导体制通行表述为“学校实行中国共产党某某大学委员会领导下的校长负责制”;管理体制通行表述为“学校实行校、院两级管理为主的体制”。③与举办者的关系。部属高校章程通行表述为“由国家主办，受教育部管理和领导”;省属高校章程规定“学校的举办者是XX省人民政府，主管部门是XX省教育厅”;学校的权利主要为资产自主管理权、内部管理权和惩戒权等各项办学自主权；学校的义务主要为资产保护、教育质量达标、提高办学效益和社会服务等内容。对于学校与外部的关系，主要规定了学校自主办学原则、开放办学、合作办学、产学研结合、国际合作与交流等内容。

　　三、大学章程制定的国际经验依据

　　虽然要充分考虑和尊重我国的政治制度、国情和经济社会发展等现实性因素，但也要认识到章程制定对于建设现代大学制度的重要意义。大学章程的制定应充分学习借鉴世界一流大学的管理理念与管理经验，以此破解我国大学管理的难题，推进管理创新，为建设世界一流大学和高水平大学奠定制度根基。

　　国外许多著名大学之所以能够成为延续几百年的常青树，与其具备完善的大学章程密不可分。一部西方大学的发展史就是政府权力与大学自主权力长期博弈的历史。正是在这种博弈中，两者找到了之间的平衡点，从而诞生了具有法律效力的大学章程。

　　根据世界通例，大学章程具有两点共同特质：一是公立大学一般是在国家的法律框架内制定章程。世界各国的公立大学章程几乎都是基于国家的法律框架而制定的，英国、美国一些公立大学章程甚至是由立法机关制定的，这些为大学量身打造的章程本身就是国家法律的重要组成部分。二是大学章程的主要功用是规制大学权力运行。大学章程的主要内容是关于大学权力的分配和制约。大学章程首先为政府和大学之间划分出了清晰的权力边界。它约束政府对高等教育的管理行为，政府只能通过章程对大学实行宏观管理。

　　在内部管理体制上，国外大学章程无不重视大学组织结构的划分与职权界定，坚持分权与问责的结合。这一点欧美大学尤为突出，已形成很成熟的框架。很多的大学章程都对大学管理中权力机构的划分进行了法律上的切割，即董事会享有哪些权力、理事会或者执行机构享有哪些权力、最终的司法诉讼又必须通过怎样的途径等。

　　大学治理是大学章程的核心内容。一定意义上，现代大学治理本质上就是依据大学章程而治。大学治理是我国高等教育发展与改革中亟待破解的一个难题，因此大学章程制定更现实、更直接的目标是促进治理结构的改革，将大学治理结构制度化、法治化，以此为推手建立具有中国特色的现代大学制度。

　　我国大学章程在具体的制度设计中应进一步贯彻校长治校、教授治学、学术自由的办学思想，并从法治的视角审视和创新高校的内部治理结构。大学章程要明晰大学内部的权力配置，不仅要规定学校党委、学校行政和学术权力的主体界分和职能定位，还要对组成人员、产生方式、决策规则、运作程序等做出相应的规定。大学章程要进一步彰显学术权力，保障师生合法权益，不但要规定教职员工和学生的权利与义务，还要规定教职员工和学生权利的实现机制和救济机制，并且这种实现机制和救济机制应当细化为可操作的规则，而不仅仅是原则性规定。

　　四、大学章程制定的校本依据

　　章程是任何一个法人组织成立必不可少的。大学章程是从大学诞生到不断发展成为成熟的社会组织的历史进程中，随着人们对大学认识的不断深化和大学管理的需要而产生并且不断成熟和完善的。每所大学都有自己固有的、正在运行的“章程”,只不过很多大学没有通过文字的形式和一定的程序将其系统化、法定化而已。从这个角度看，大学章程制定不能仅仅以章程文本形成为目标或终结。缺乏坚实的校本依据，离开学校这一办学主体，出发点再好，构思再精巧，也难有理想的实际效果。

　　“校本”的概念源自基础教育改革实践，意为“在学校中、基于学校、为了学校”。其“以学校为本”的核心思想对于当前大学章程制定工作具有重要借鉴意义，即大学章程制定需要有扎根意识，需要关注学校的历史传统与现实基础，一切工作都要从学校实际出发，找出学校本身存在的发展障碍、发展基础和特色。

　　大学章程制定的目的是提高管理水平、保障大学组织目标的实现。一所大学的目标确立源自于它特有的理念和使命，而大学的理念与使命又深深根植于它的历史与传统之中。依照此推导，大学章程制定的校本依据需要按照高起点、低重心的方式逐级落实。

　　大学章程制定的起点是对本校办学历史全面回顾与梳理，并在此基础上提升理念和精神。“法治是立足于传统文化资源之上而存在的基本的社会制度安排”,因而大学章程不仅是大学的基本法，也是大学传统、文化、精神、目标的提炼和概括，承载着大学的历史渊源、理念、精神和价值追求。一所大学经过长期发展，必然会沉淀出独特的历史和文化底蕴，这些都需要落实到大学章程中。充分挖掘校史，凝练学校独有的“精、气、神”,对于形成独具本校特色的大学章程十分必要。譬如英国牛津大学章程开篇即对大学自身的发展历史以及大学章程的演进过程进行了详尽的介绍。再如《吉林大学章程》在《前言》中记述了学校的历史渊源，凝炼了吉大精神。通过施行章程，吉大精神不断深入人心并得以弘扬。

　　在全面梳理校史校情的基础上，大学章程制定的第二步是从学校共同发展愿景出发，根据学校发展实际情况，确立学校有特色的办学思想，并将之转换成学校发展目标。大学章程的制定过程也是一个谋划未来发展的过程，既要考虑到继承学校的历史与传统，也要考虑到学校发展战略和长远目标。大学的办学目的、发展目标、主要任务等事关学校发展的重大的基本的问题，是国内外大学章程规定的重要内容。

　　学校的有序运作和学校目标的达成，需要有一整套体现校本特色的管理常规。而大学内部的管理制度是由大学章程统领，辅以其他规章制度而形成的一个管理体系。因此，大学章程制定最终需要着重落实的是“校本管理”,这是增进大学章程实效性的关键所在。“校本管理”就是要充分重视学校全体教职员工的积极性和能动性在学校内部管理改革中的作用，它强调的是参与决策，即学校内部的管理人员、教师、学生等不同利益相关者共同参与学校的决策，它是党委领导、校长行政、教授治学、民主管理的制度和相关系统高度和谐统一的过程。

　　总之，大学章程制定的校本依据强调的是以学校为本位的校本发展的理念和策略。它要求大学章程制订过程是自下而上到自上而下的全员参与过程，要体现参与的广泛性、过程的民主性和决策的科学性，这是保证章程实效、推进依法治校的基础。

　　五、结语

　　大学章程既有统一性又有多样性。统一性由法律的刚性和权威性所决定的，也是大学组织内在属性的基本要求。多样性则是由于不同学校各自发展的历史和面临的现实问题所要求的，办学理念和办学目标因各校特色而存在差别。概而言之，大学章程制定“上承国家教育法律法规、下启学校规章制度”,同时兼顾大学置身的现实国情和国际大环境。

　　以上四种依据也是大学章程制定工作中需要考虑的四个维度和着力点。法律依据处于大学章程制定的统领地位，法治是大学章程制定的前提和首要任务。各校应以此为契机，对我国相关法律法规进行梳理并通过章程进行贯彻落实，把大学章程作为依法治校的法律依据，提高全校成员的法制意识，增强法治精神。校本依据是大学章程制定的立足点，对于校史的挖掘、校情的了解是大学章程制定的基础性工作。

　　它需要全校师生的参与，需要充分进行校本研究。在此基础之上才能构建具有本校特色并能有效实施的章程。而对于本校运作与实际管理问题认识的客观性与分析的深度，或者说大学章程制定的客观性和前瞻性，则有赖于对国内外大学章程的历史与现状有全面系统的了解和研究。

基于大学治理权平衡视角的大学章程建设研究

吴丽萍

（刊载于《中国高教研究》2011年第9期）

　　“大学章程对于大学而言，就像宪法对于国家的地位和作用一样，因此，它有‘大学宪法’之称。”“如果没有《大学章程》，大学的办学就会陷入因时而变、因事而变、因人而变的困境。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。加强章程建设对于完善高校治理结构，健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，实现大学管理的法制化和科学化有着至关重要的作用。但目前“我国的大学章程不仅数量严重不足，关键的是其质量更让人忧虑”。如何才能制定好大学章程呢？对此，笔者试从基于大学治理权平衡视角来探讨大学章程的建设。

　　一、基于治理权平衡的大学章程建设的必要性分析

　　“大学章程是作为国家高等教育立法体系以外的且与高等学校内部管理密切相关的制度规则，涉及高等学校权力配置、发展目标、师生权利义务实现、社会资助与回馈等重大问题。”章程建设的本质就是为了促进并保障一所大学形成自主发展与自我约束机制。就目前的现实而言，章程建设是推动政府转变职能，落实大学办学自主权，促进大学“去行政化”,提高大学内部管理科学性与规范性，提升广大学术人员主体地位，推进现代大学制度建立的切入点。简而言之，章程是大学管理的依据。英国伦敦大学教育学院访问教授迈克尔·夏托克认为，大学管理的目的“是实现和保持大学的成功。管理大学是一个整合的过程，其中所有互相关联的部分需要协同工作”。他认为，“所谓大学治理，不仅关系到管理机构的工作，强大的教务委员会或学术委员会也可以在学术团体的管理工作上，比如学术进展、学术策略、政策探讨、研究状况及教学质量的审查等方面发挥作用，这对大学成功所做的贡献可能要比管理机构大得多”。因此，他认为“成功的大学总是尽量保持治理权的平衡”。“大学治理权的平衡”实质上就是指大学多元权力主体在参与学校学术管理的过程中机会是平等的，责任是共担的，权力是共享的。它包含三个含义：其一，学术性是大学的固有属性，也是其根本属性，学术活动是大学存在和发展的依据。因而，大学学术人员作为高校多元权力主体之一存在是必然的、必要的和重要的。其二，平衡的目的是为了重视多元权力主体的互补功能，增进多元权力主体的相互沟通和相互影响，最终实现多元权力主体的互相促进而不是相互制约，以促进大学健康的发展。其三，就现实而言，大学行政化现象已严重地影响了我国现代大学制度的建设，因此，大学治理权的平衡有利于弱化行政权力、提升学术权力的地位。

　　随着计划经济向市场经济的转轨，我国高等教育逐渐呈现出开放性的特点，高等教育领域原来权力过分集中的计划经济体制不断被打破。为了适应向市场经济的转变，高校内部管理体制和管理方法也已发生了变化，但不容忽视的问题是高校管理的“行政模式”并没有得到根本性的改变，高校仍然主要依靠“行政权力”实施管理，学校权力过于集中于行政系统，行政权力影响、包办学术事务的现象比较严重，而行使“学术权力”机构（如学术委员会、学位委员会、职称评审委员会等）的主要成员大多是拥有行政头衔的“双肩挑”干部，这就使得从事学术管理、行使学术权力的学术性机构从一开始就带上了强烈的行政色彩和明显的学术机构行政化的倾向。约翰·范德格拉夫在《七国高等教育管理体制比较》一书中提出“学术界的基本准则是所有成员平等”,但目前我国高校的治理权并不平衡，这就使得“学术人员对有效管理的贡献率大幅下降”。

　　目前在我国高校内还没有将教师应有的参与学术管理的权力予以制度化、形式化，还未形成学术权力的保障机制。行政权力是一种“制度化”的权力，教师的学术权力是一种“权威性”的权力，但事实上，“权威性”的权力并没有“权威”,学术权力地位仍然低下。因为学术权力虽然建立在权威的基础之上，但需要通过制度予以确认和形式化，否则难以发挥影响。承认并尊重学术权力，就是要在学术管理活动中通过制度设计给学术权力以应有的地位和权威，建立发挥其作用的制度保障机制。所以，基于治理权平衡的大学章程建设刻不容缓。

　　二、在大学章程建设中实现治理权平衡的思想

　　首先，要解决“谁”来参与章程建设的问题。美国马里兰大学教育学院终身教授罗伯特·伯恩鲍姆曾提出：“相互作用是许多管理活动产生效果的根本保证。”早在1979年，有个叫王尔达夫斯科的学者就描述过一个公式：“有效地制定政策=1/3的信息资料+2/3的相互作用。”对此，伯恩鲍姆是这样评论的：“等式右边的任何一方都不能孤立地作为有效地制定政策的基础。”他认为“在所有情况下，任何机会都应当保证代表不同参与人员利益团体的人们能够相互作用”。他还指出，“具有各种不同观点的同事一起工作有助于更全面地考虑问题”。因此，在章程建设中要让各利益主体都充分参与进来，包括广大的一线教师和学生。

　　其次，要解决“如何”进行章程建设的问题。章程建设的基本目的不在于制定一份章程，“而在于为使信息资料能在人们的相互作用过程中发挥作用提供一个机会”。其重点不在于制定出的章程本身，而在于制定章程的过程。因此，在高校的章程建设过程中不仅要能看到学术人员的影子，关键还要能听到学术人员的声音，并且这个声音，是真正拥有“话语权”后而发出的。大学章程建设还“要由大学学术共同体的成员以某种民主的方式来制定和予以确认”。也就是说，大学章程是根据各利益主体共同达成的一致意见制定出来的，而不是通过单纯的行政命令作出的。因此，只有治理权的平衡才能实现章程建设的过程是一个相互作用的过程。

　　大学章程建设还包含一个实施问题，而要实施就必然存在一个监督问题。“任何一个组织的目标在很大程度上都受制于参与人员各自不同的利益。这种情况能够使组织的这一部分成为另一部分的监察者。”然而，无论是谁来监察，怎样来监察，必须有一个前提，那就是认可其作为监察者的资格。就目前高校的现状而言，行政管理人员作为监察者的资格早已被认定，而学术人员作为监察者的资格只有在治理权平衡的情况下才可能得到认定。

　　三、基于治理权平衡的章程建设应注意的几个问题

　　1.认识层面的问题。首先不应将行政管理人员与学术人员的关系看成是对立的关系。在高校的学术管理过程中，无论是学术民主管理权力的主体还是学术行政管理权力的主体，都是因分工不同而存在的一群个体。由于个体的差异，学术民主管理权力主体和学术行政管理权力主体在高校的学术管理中扮演着不同的角色，发挥着不同的功能；同时，也正是由于这个差异又使得双方之间必须通过交往从而进一步形成素质全面、结构优化和功能完善的群体。世界高等教育发展的历史早已表明，高校的发展靠的就是这样的群体。从某种意义上讲，分工越是细密，交往越会频繁，而且交往的程度决定了双方的共同命运。

　　学术权力和行政权力是存在于高校的不同权力形式，但从高校这个共同体的整体上来看这类权力都是一种分散的权力。马克思指出，这些分散的权力“只有在这些个人的交往和相互联系中才是真正的力量”。因为，“现代的普遍交往，除了归全体个人支配，不可能归各个人支配。……占有只有通过联合才能实现”。这里的“个人”也可理解为各个利益一致的团体，包括学术权力代表的团体和行政权力代表的团体。

　　透过马克思的“交往”视野我们不难发现，高校学术权力与行政权力关系的实质就是平等，就是联合。脱离了平等和合作关系的学术权力或者行政权力，只能是高校本身活动的异己力量，终将影响高校在当前激烈的国际竞争中的生存与健康发展。

　　2.实践层面的问题。首先，准确为行政管理人员定位。有学者认为，目前，各个大学由于各个层次的管理人员不断增加，管理人员的作用越来越突出，导致大学都成了“被控制的大学”。在这种被控制的大学中，管理人员与大学的其他组成人员是相互分离的。其结果是，大学管理人员与教师互不往来，各自为政。“管理者的责任不是去控制学者，而是作为助手为他们服务，满足他们的特殊需要。”“管理者不是雄居于组织最上层的附加物，而是组织内部复杂结构的有机组成部分。”作为大学组织内部的一个组成部分，“管理人员的特殊职责就是维持这些组织系统的平衡。如果某一组织系统弱化到了不可接受的程度，那就要对它进行扶植；如果某一组织系统过于强大，以至于对其他组织系统造成了威胁，那就要加强对它的制约”。

　　其次，准确为学术人员定位。由于学术行政管理权力的泛化，高校的管理中心偏上，本应是高校主体的教学、科研人员反而成为学术行政管理权力的从属。大学是学术组织，以学术事务为主，其学术事务的决策离不开教师的参与，教师对学术事务应该有决策权。但目前我国高校学术委员会只是为高校行政管理服务的一个咨询和评审机构。至于其建议是否采纳，最终决定权在行政。大学学术委员会只是一个咨询审议机构，教师学者参与决策的权力还没有得到应有的重视。

　　第三，要提升广大教师的主体地位。行政管理人员与教师就如同一架天平两端的托盘，任何一方地位的低下都会打破高校发展所必需的协调与平衡，而就当前的现实来讲，我们更需要的是提升教师的主体地位。“如果赋予教师的权力过小，教师常常感到管理权力的重压，那么在这种情况下，管理人员方面进行的创新工作可能增大教师和管理人员之间的隔阂，加深相互之间由于两种不同文化所带来的业已存在的或隐或现的对立情结。”提升教师的地位与作用有助于充分发扬学术民主的精神，营造良好的学术氛围，利用学术骨干参与决策的愿望和能力，提升高校的自主办学能力和民主管理水平，克服学校在学术建设和发展方面可能出现的决策失误，推动学校事业的顺利发展。因为，只有学术繁荣才能称得上大学的真正发展和繁荣。

完善现代大学章程 深化治理结构改革

李元元

（刊载于《中国教育报》2012年3月5日）

　　●建构一套顺应发展的现代大学制度，最关键的是要有基本一致的价值取向、相互认同的文化理念和共同遵循的行为规范。

　　●党委领导、校长负责、教授治学、民主管理，构建起与实际相适应的统一领导、多元治理、和谐善治、科学发展的内部治理结构。

　　建立完善现代大学章程，是贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年》，探索现代大学制度建设，深化教育体制改革，推进高校科学发展的有效载体。吉林大学于年12月发布实施了《吉林大学章程》。这是我国建国以来第一部正式发布并施行的现代大学章程，标志着吉林大学在现代大学制度建设进程中迈出了关键一步，引起了国家教育主管部门、全国高校乃至社会各界的广泛关注，并得到了良好评价。

　　制定章程，建立学校内部治理结构改革的新载体

　　新吉林大学是由6所院校合并而成，规模大、体制新、文化传统不一、校园布局分散。如何实现稳定融合，成为合校之初学校必须要回答的首要问题。学校认识到，合校的过程就是现代大学制度重新建构的过程，而建构一套顺应发展的现代大学制度，最关键的是要有基本一致的价值取向、相互认同的文化理念和共同遵循的行为规范。基于这样的认识，在合校工作基本完成并初步稳定运行之后，学校开展了一系列改革创新和探索实践。

　　--2003年，学校对现代大学精神进行了深入研究，在此基础上制定了《吉林大学依法治校规划纲要》，提出大学章程建设是探索高校改革发展，构建现代大学制度的有效载体，为此着手开展了章程制定的各项准备工作。

　　--2004年，学校颁布实施了《治理结构与管理体制改革纲要》，提出大学治理结构是当代中国大学制度建设的核心问题，着手进行了校内治理结构与管理体制改革，同时启动了大学章程制定工作。

　　--2005年，学校成立了章程起草委员会与专家工作组，开展了章程的集中起草制定工作，经各种民主程序反复征询各方面意见并不断修改完善后，最终《吉林大学章程》在学校党代会上讨论通过，公布施行。

　　《吉林大学章程》遵循高等教育发展的一般规律和现代大学制度建设的基本原则，立足校情，把学校正在做、应当做和能够做的事情以基本法的形式规定下来，使学校的改革探索实践等各项工作更能有法可依，有章可循，有力地推动了学校的稳定融合，为学校发展提供了制度保障，对学校产生了深远影响。

　　施行章程，推进学校内部治理结构改革的新实践

　　自章程施行以来，学校以《吉林大学章程》为基本，顺利地推进了一系列改革发展的新实践。

　　--凝炼了吉大精神。《吉林大学章程》在《前言》中简要记述了学校的历史渊源，凝炼了吉大精神，明确了“以追求真理、培育人才、研究学术、传承文明、服务社会、造福人类为己任”的根本任务和价值追求。其中，把“传承文明”作为学校的根本任务在当时具有比较超前的探索意义。通过施行章程，使吉大精神不断深入人心并得以弘扬。

　　--明确了目标定位。《吉林大学章程》明确了学校的基本定位和发展目标，即致力于建设高水平研究型大学，努力将学校建成国家高质量人才培养、高水平科学研究和成果转化、高层次决策咨询的重要基地。该目标定位为学校制定改革发展规划奠定了基础。

　　--完善了领导体制。《吉林大学章程》对学校党委的领导职权和校长的行政职权作了比较明确的划分。根据章程的规定，学校修订完善了党委全委会、常委会、校长办公会和书记办公会的议事规则，探索和明晰了党委和校长科学有效行使职权、履行职责的运行机制和实现方式。

　　--完善了学术体系。《吉林大学章程》明确提出实行教授治学，并规定了基本组织形式、管理方式和运行机制。依据章程规定，学校建立了校长向学校学术委员会报告学术工作制度，明确了学校领导和职能部门管理人员不再担任各级学术组织的负责人，明确学院党政负责人不再担任各级学术组织的主要负责人等有关规定，建立完善了由学术委员会、学位委员会和教学委员会构成的学术治理体系。

　　--深化了管理体制改革。《吉林大学章程》确定学校实行校、院两级管理为主的体制。学校对校内公共事务实行垂直管理、延伸管理和属地管理，并对学院和学部的设置及其职能作了规定。同时，学校依据章程规定，进一步深化了学校管理体制改革，适度调整了部分管理机构，逐步扩大了学院自主管理的领域和范围。2010年学校承担了国家教育体制改革试点项目《推进大学内部治理结构改革，完善大学章程建设》，目前该项目正在积极推进中。

　　--加强了民主建设。依照章程规定，学校修订完善了教代会章程，建立健全了校院两级教代会工作制度。建立了校长每年向学校教职工代表大会报告年度工作，教代会对校长和学校的年度行政工作进行民主测评的制度。建立了学院院长定期向学院教职工报告工作，接受民主监督的制度。同时，对民主党派、群团组织和师生参与学校民主管理的权利、义务和形式等也作了相应规定。

　　完善章程，推进学校内部治理结构改革的新探索

　　大学章程的施行和完善与高等教育和高校自身的改革发展实践紧密相关。根据学校内外部环境的变化，大学章程也应当不断完善。从近几年的施行效果来看，我们感到《吉林大学章程》也有不少需进一步完善之处。例如，对学校内部权力的层级配置以及相互间促进、制约的复杂关系规定得还不够，个别相关规定已滞后于学校改革发展实践，特别是学术权力与行政权力之间的界定与分配还不够明晰；校、学部、院层级科学配置行政权力以促进学术权力的充分合理发挥，既相对分离，又相互支撑、共同发挥积极作用的科学有效机制不够完善；各种权力赖以运行和实现的组织形式及其职能还有待完善，各项改革措施缺乏统筹协调与配套运行等等。学校内部治理结构的深层矛盾和现实问题相互交织，继续完善章程的任务还很艰巨。

　　--总体思路。以建立现代大学制度为目标，以学术管理体制机制改革为突破口，坚持“统筹规划，配套实施，重点攻克，试点先行，立足校情，分类指导”的方针，统筹推进管理机构改革等各项配套改革，完善党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的体制机制，进一步构建起与学校实际相适应的统一领导、多元治理、和谐善治、科学发展的内部治理结构。

　　--基本目标。遵循《吉林大学章程》的基本精神，不断创新学校的管理体制、机制，在重点领域和关键环节取得突破性进展和创新性成果，使学校内部治理结构更加科学，体制机制更具活力，大学章程日臻完善，文化制度体系不断健全，形成有中国特色、时代特征和吉大特点的高水平大学发展之路，产生具有创造性、示范性、带动性的改革成果，为国家教育体制改革探索有益经验，为完善中国特色现代大学制度作出新探索和新贡献。

　　--主要举措。坚持和完善党委领导下的校长负责制，建立更加科学的组织体系和运行机制。

　　探索高水平学科群、高层次人才队伍、高起点创新基地、高素质创新人才培养和高水准国际交流合作“五位一体”的建设机制，构建与高水平研究型大学建设相适应的学术创新体系，完善由学术委员会、学位委员会和教学委员会构成的学术治理体系。加快管理重心下移，试行“大部制”和“扁平化”建设，深化管理机构改革。推进学部综合化、学院实体化建设，完善校、院两级管理为主的体制。拓宽学生参与学校民主管理和监督的渠道，搭建以董事会和校友会为代表的社会利益相关者参与学校民主管理和监督的平台，完善民主管理体制。及时将各项改革的成熟经验上升为学校规章制度，把学校改革发展的基本理念和主要经验体现到《吉林大学章程》中，建立起以《吉林大学章程》为基本法的科学完善的学校制度体系。

论我国公立大学的基本框架

焦志勇 刘润仙

（刊载于《中国高等教育》2010年第24期）

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要）（以下简称《纲要））是我国未来十年教育改革和发展的纲领性文件。《纲要》在第十三章“建设现代学校制度”中明确提出加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。“作为承担高等教育重任的公立大学而言，依法、积极地制定其章程，规范公立大学教学与科研工作的管理己势在必行。如何正确地构建公立大学章程框架结构，是目前公立大学在制定其章程中遇到的首要问题。

　　一、正确认识大学章程的含义

　　对于大学章程的含义，我国学界大多是从制定章程的目的出发进行界定的，如有的学者认为大学章程是为了保证学校正常运行，就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题作出的全面规范而形成的自律性的基本文件。”也有的学者认为大学章程，是指为保证学校自主管理和依法治校，根据《敏育法》等法律的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学重大的、基本的事项作出全面规定所形成的规范性文件。“尽管这些学者对大学章程的目的及作用等进行了描述，但笔者并不完全认同上述观点。

　　首先，定义应当是对事物的根本属性的揭示，而目的不是事物的属性，是事物运行达到的效果；其次，即使按照这些学者的观点即定义应包含目的，大学章程的目的也不仅是保证学校的正常运行或者保证学校自主管理和依法治校，更为重要的是要规范举办者与办学者之间的权利义务关系以及确立章程的基本法的地位；最后，大学章程不仅仅是一个自律性的文件，对学校以及学校内部的机构以及人员有法律意义上的约束力，而且应当对外部的举办者尤其是作为教育行政管理者的各级政府有法律意义的约束力，更重要的是在举办者与办学者之间、学校与教师或者学生之间发生纠纷时，大学的章程可以成为法院断案裁决的依据。

　　基于对大学章程的以上分析，笔者认为大学章程的含义应当表述为：经过法定程序制定的。有关大学与举办者、教育主管机关的基本权利义务、大学内部学校与教师、学生间的基本权利义务以及学校内部主要机构的性质、职能等基本规则所形成的规范性文件。

　　二、公立大学章程的特殊性

　　公立大学通常是指由中央或地方政府创办的，由中央或地方政府利用财政资金提供其部分或全部经费所设立和管理的高等院校。作为承担社会高等教育重任的公立大学而言，自新中国建立以来，中央及地方政府通过大量的行政事业性投资设立与建设公立高等院校，从国家的行政管理及行政法角度讲，大力兴办高等教育不仅是国家为了社会的进步和国民素质的提高，同时也是国家充分行使教育行政权所致。但目前现有的公立大学章程中，几乎未涉及作为投资者的国家在具体设立与兴办公立大学中的权利和义务，几乎未涉及作为投资者的国家与公立大学之间的相互关系问题，几乎未涉及国家教育行政管理部门与公立大学之间的权利与义务关系。正是由于制定章程的公立大学忽视了这种国家作为投资者的特殊性，忽视了章程所应规定的上述特殊主体权利与义务的相关内容规定，从而导致公立大学现有章程的作用无法正常及充分地发挥出来，致使公立大学“外”不能真正调整政府教育行政管理部门、社会与学校间的关系，从而保障和维护大学作为独立法人的合法权益：“内”不能真正调整投资者与学校，教师、学生与学校间的关系，从而保障和维护学校内部各主体间的合法权益。致使目前公立大学章程呈现出一种“束之高阁”的状况。这一尴尬的局面不仅严重地影响了公立大学章程在现代大学制度中应有的效力和作用，更重要的是直接影响其他公立大学制定章程的积极性。从笔者满研的情况来看，在公立大学章程制定中，除关于对制定公立大学章程的认识、深化教育管理体制的改革，为公立大学制定其章程创造良好的法制环境、关于大学章程的法律地位与效力等主要问题外，章程框架的构建成为目前制约公立大学章程制定的首要问题。

　　要回答公立大学章程应有的框架结构是什么的问题，首先要解决公立大学章程应当由谁来制定的问题。从笔者对公立大学章程现状的调研情况看，目前已制定公立大学章程的高等院校通常是由本校的专门起草小组负责起草章程，经过一定的程序予以通过，报上级行政管理部门备案即可。作为公立大学投资者和管理者的国家教育行政管理部门根本不参与章程的制定工作。笔者认为：目前公立大学章程制定过程中存在的这一现象是不正常的，需要从根本上予以解决。公立大学由国家投资，作为国家非经营性国有资产的使用，应当属于国家或地方政府一种在公共事业的投资。虽然国家在教育方面的投资不以营利为目的，但作为公立大学投资所有者的国家而言，首先，宏观上讲，投资办学的目的就是满足国家、社会和公民对高等教育的需求，以实现国家利益和社会公共利益最大化的社会效益。因此，国家对于高等教育发展与投资规划享有统制权，即国家根据不同时期的高等数育发展规划，对公立大学的发展具有计划权；微观上讲，国家应当明确作出设立某公立大学的使命、目的、学校管理体制等诸方面的有关规定。其次，国家在设立某一公立大学时，必须考虑该学校科研与教学的发展方时，并将科研、数学与招生条件统一规划，履行其行政给付的义务，从而使该校在今后的发展过程中具有一定的发展和提升空间。再次，国家作为投资者（不是以教育行政管理者身份出现）必须关注在公立大学的投资情况，并监督办学者依法、依章享有权利与履行义务，从而实现高等教育投资所应产生的社会效益。从这个角度讲，国家应当且必须作为公立大学章程制定的主体之一参与到制定公立大学章程的工作中来，以实现投资者投资高等教育的根本目的和具体要求。但遗憾的是，目前我国现有的公立大学章程中，作为投资者的国家在设立该公立大学的权利与义务方面的规定普遍存在着缺位的状况。

　　三、我国公立大学章程应有的基本框架结构

　　就大学章程的框架结构而言，学校内部各主体之间的权利与义务关系是此结构的“梁”;投资者设立学校所确立的办学宗旨、基本原则以及办学理念和人才培养目标等内容则是结构中的“柱”支撑着整个学校的办学方向和发展目标。大学章程中的“梁”与“柱”有效地“刚接”或者“铰接”构成大学这一“大厦”承重体系的基本结构。从目前大学章程的框架结构来看，笔者认为：民办大学与公立大学章程在框架结构设计方面的合理性与有效性相比较来看，前者要优于后者。根据我国2003年9月1日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法》第9条及第14条的规定，作为法人的民办学校在举办时必须向审批机关提交学校章程。而按照2004年4月1日起施行的《民办教育促进法实施条例》第14条的规定，章程的绝对事项有：学校的名称、地址：办学宗旨、规模、层次、形式等；学校资产的数额、来源、性质等；理事会、董事会或者其他形式决策机构的产生办法、人员构成、任期、议事规则等；学校的法定代表人；出资人是否要求取得合理回报E学校自行终止的事由；章程修改程序等。我国民办大学章程的基本框架结构通常包括：总则：主要规定制定章程的依据以及章程的地位；章程确立的投资者基本原则或者办学理念、人才培养目标、学校名称、地址等事项；分则中的第一章：举办者基本权利义务。主要内容应当有：举办者的情况：举办者享有的权利与义务，如举办者出资义务，是否可以要求合理回报等。分则中的第二章：教育行政管理者的基本权力与义务。如教育行政管理者对于民办大学的政策与业务的指导、行政监管等权力。分则中的第三章：学校的组织机构以及工作职责。民办大学的组织机构主要有董事会或者理事会（决策机构）、代表机构（法定代表人）以及内部监督机构。分则中的第四章：学校与教师、学生之间基本权利义务的规定。分则中的第五章：学校的财产归属以及财产管理制度。分则中的第六章：章程的修改程序。附则：章程的通过情况说明、解释权的归属、生效日期等。从上述民办大学章程的框架结构来看，总则主要体现了投资者的办学方向、基本原则和办学理念以及人才培养目标等重大事项。在分则各章中，分别规定了投资者、行政管理者与学校依法、依章程享有的权利与承担的义务。应当讲，在参照《公司法》关于公司章程内容及公司内部治理结构规定的基础上，民办大学这一章程的框架结构，既保证了民办大学的办学者不得违背法律以及投资者的利益，同时也基本保证了民办大学办学者的决策科学、有效，从而使章程成为约束投资者、管理者以及办学者行为的规范性文件。与民办大学章程的框架结构相比较，公立大学章程中却普遍存在着作为投资者的国家在设立该公立大学权利与义务缺位的状况，这一状况的存在，不仅无法明确作为投资者的国家的权利和义务以及内部监督的职责，而且也无法厘清国家与公立大学之间的关系，特别是大学的政治权利（权力）、行政权利（权力）、学术权利（权力）以及民主管理权利（权力）等内容，从而导致作为公立大学章程的效力大大降低。这种状况的存在，使得公立大学在现行教育体制下用章程来保障大学的”自治权“和抵御政府过多行政干预的“防御力”几乎为零。从调研的情况看，我国已制定出来的公立大学章程对于办学者的权利义务鲜有规定，教育行政主管部门在审核章程的内容时也从未触及上述“敏感”问题。

　　如何设计我国公立大学章程的基本框架？笔者认为，公立大学章程中应当明确以下基本内容：

　　第一，规范举办者与办学者之间的基本权利义务，从而保证举办者办学意图的实现与学校的自主办学权的落实。

　　第二，规范办学者与政府教育主管部门之间的基本权利义务，特别是明确教育主管部门的权利与义务，以保证学校的办学自主权不受行政的不当干预。

　　第三，规范大学内部机构的组织规则，即明确大学的学术、行政以及代表等机构的归属、权力设立、变更、终止的程序等。第四，为学校制定具体规则提供基本原则、基本理念，即学校制定任何规则需要遵守学校章程，不得违背章程的规定。

　　因此我们建议：公立大学章程应当由两大部分组成。第一部分应当是作为投资者的国家设立公立大学章程的基本要求与框架，主要包括：国家决定设立该学校的办学宗旨：按照组织程序批准或者调整学校的领导机构，任免学校的领导成员；审批学校的发展规划、年度招生计划，制定相关的收费标准；听取学校的工作报告；监督和审计学校的经费使用情况；决定学校的办学地点、分立、合并、终止等事项；审批章程修改以及为学校提供稳定的办学经费来源；为学校的科研、数学提供良好的外部环境等重大事项的规定。

　　第二部分应当是作为办学者的学校设立公立大学章程的基本要求与框架，主要包括：该校人才培养与教育改革的特色；校、院（系）两级的基本职能的划分；办学模式、办学特色与办学理念以及校训、校徽、校旗、校歌、校庆日；学校对于投资方的财产享有的占有、使用权利以及保管义务等相关事项的规定。也就是说在总框架结构内，既要有投资者关于公立大学办学宗旨、教育体制与领导体系等相关内容的“共性”问题，又要有设立某公立大学发展方向和人才培养目标、教育与科研经费的来源等相关内容的“个性”问题。与此同时，在总框架结构内，既要有该公立大学根据自身办学特色来制定与之相关的权利和义务的“个性”内容，又要有各公立大学关于大学的自主权问题、学校与学院之间的关系问题以及涉及公立大学内部管理体制等相关的“共性”内容。这种投资者与办学者的“共性”与“个性”的“刚接”或者“铰接”才是我国公立大学章程框架结构的表现形式。从这个角度讲，目前一些公立大学自行起草学校章程的“越俎代庖”做法是不恰当的。从实质讲，这种“越俎代庖”做法不仅剥夺了国家作为投资者对公立大学章程制定的参与权，而且也剥夺了国家作为投资者对于公立大学章程相关内容的决策权，其结果是公立大学所制定的章程不仅无法维护国家作为投资者的根本权益，同时也无法从根本上真正保护作为大学本身应当依法、依章程享有的办学自主权。

　　公立大学章程在贯彻《纲要》，建立现代大学制度的改革中起着极其重要的作用。作为公立大学的投资者而言，必须高度重视和积极参与公立大学章程的制定工作，在理顺高等教育管理体制基础上厘清国家与公立大学之间的关系，并明确两者的权利与义务。作为办学者的公立大学而言，则应当依法、依章程的规定享有权利与承担义务，并承担起国家整体高等教育发展的重任。