《决策参考》2014年第1期(总第18期)

文章作者:  发布时间: 2014-10-17  浏览次数: 565

决策参考

2014年第1期(总第18期)
江苏师范大学发展规划处 主编

本期提要  

  随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的颁布,教育部全面启动深化教育领域的综合改革,着力于完善教育治理体系和提升教育治理能力。深化教育领域综合改革以实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益为依归,以立德树人为根本任务,以促进教育公平、提高教育质量为主线,以改进政府教育管理方式、激发释放学校办学活力、构建全民终身学习体系为重点,努力满足人民群众对多样化高质量教育的现实需求。这也是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度的宗旨和目标。

  《纲要》指出,完善中国特色现代大学制度需要着眼于完善治理结构,其重点在于推进管办评分离;而高校治理结构的完善要求理顺权力关系。以健全完善高等教育治理体系和提升高等教育治理能力,推进教育现代化为目的,近年来,教育部在推进现代大学制度建设、促进高校完善内部治理结构方面出台了一系列规章制度,为建立健全高校治理结构、重新配置权力资源、理顺权力关系确立了新规则。

  治理结构可以理解为贯彻办学理念、办学宗旨的制度安排。此处整理罗列了包括高等教育法、国家中长期教育改革和发展规划纲要等宏观性政策文件以及对高等学校决策、教学、学术等某一个方面予以规范的具体指导性文件共15个。这些文件核心是政府放权、高校自主、社会问责,着眼于完善高校治理结构、转变高校内部治理方式,注重内外结合,强化改革路径设计,重塑政府、高校、社会之间的关系,致力于构建高等学校发展的“一体两翼”(教育为体,学术、管理为两翼)。

  高等学校实行党委领导下的校长负责制。具体表现为五个维度:党委领导、校长治校、教授治学、民主管理、社会参与。党委领导方面主要文件依据包括《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例(2010年修订)》《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》等,校长治校方面主要文件依据包括《中华人民共和国高等教育法》等,教授治学方面主要文件依据包括《高等学校学术委员会规程》等,民主管理方面主要文件依据包括《学校教职工代表大会规定》等,社会参与方面主要文件依据包括《普通高等学校理事会规程(试行)》《高校信息公开办法》《教育部关于深化高等学校科技评价改革的意见》《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》《教育部关于开展普通高等学校本科教学工作审核评估的通知》等。

  这些文件从宏观和微观两个层面对高校治理作出了规定,一方面,为推动现代大学制度建设提供了制度基础;另一方面,为高校改革发展指明了方向。之于我校,正处于深化改革、转型发展的关键阶段,我们需要以此为依据和引导,对学校的办学理念、转型发展的思路、未来要重点突破和发展的职能领域以及如何更好地承担社会责任进行思考并提出具体举措,从而推动学校的成功转型。

高校内部治理的相关文件解读

发展规划处

  一、相关文件出台的必要性

  (一)制度供给不足成为破解教育领域难题的瓶颈

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)确定的全面深化改革总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,并以制度、改革、现代化三个维度作为撬动中国发展的“总支点”,从治理结构、治理机制、治理理念、治理效率等层面进行阐述。随着决定的颁布,教育部全面启动深化教育领域的综合改革,着力于完善教育治理体系和提升教育治理能力。

  深化教育领域综合改革,就是要以实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益为依归,以立德树人为根本任务,以促进教育公平、提高教育质量为主线,以改进政府教育管理方式、激发释放学校办学活力、构建全民终身学习体系为重点,努力满足人民群众对多样化高质量教育的现实需求。这也是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称“纲要”)提出的建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度的宗旨和目标。

  建立现代学校制度,完善中国特色社会主义现代学校法人治理结构,必须体现党的领导,依法规范学校政治权力、行政管理权力、民主管理权力和学术权力之间的关系,实现各种权力的相互支持、合理配置和相互协调。

  近年来,教育部以深化教育领域改革为抓手,在推进现代大学制度建设、促进高校完善内部治理结构方面出台了一系列的规章制度,其目的在于健全完善高等教育治理体系和提升高等教育治理能力,推进教育现代化。同时,深入推进大学章程建设实践,分别于2013年11月、2014年6月先后两批集中审核并公告中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学(第一批6所),吉林大学、上海交通大学、同济大学、四川大学、西北农林科技大学、东北师范大学、上海财经大学、中国矿业大学、西南大学(第二批9所)共15所直属高校的章程。

  纲要提出“推进政校分开管办分离。构建政府、学校、社会之间新型关系:适应国家行政管理体制改革要求,明确政府管理的权限和职责,明确各级各类学校办学的权利和责任,形成不同办学模式,避免千校一面;完善学校目标管理和绩效管理机制;健全校务公开制度,接受师生员工和社会的监督;探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”在纲要的这一精神指导下,相关部门以推进现代大学制度建设为目标,围绕管办评分离、权力配置改革、权责明晰等作出了一系列的具体规定。

  (二)构建现代大学制度着力点在于管办评分离

  纲要指出,完善中国特色现代大学制度需要着眼于完善治理结构,其重点在于推进管办评分离。即:

  1.公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序,依法落实党委、校长职权;完善大学校长选拔任用办法;充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用;探索教授治学的有效途径,充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用;加强教职工代表大会、学生代表大会建设,发挥群众团体的作用。

  2.加强章程建设。各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校;尊重学术自由,营造宽松的学术环境;全面实行聘任制度和岗位管理制度。确立科学的考核评价和激励机制。

  3.扩大社会合作。探索建立高等学校理事会或董事会,健全社会支持和监督学校发展的长效机制;探索高等学校与行业、企业密切合作共建的模式,推进高等学校与科研院所、社会团体的资源共享,形成协调合作的有效机制,提高服务经济建设和社会发展的能力;推进高校后勤社会化改革。

  4.推进专业评价。鼓励专门机构和社会中介机构对高校学科、专业、课程等水平和质量进行评估;建立科学、规范的评估制度;探索与国际高水平教育评价机构合作,形成中国特色学校评价模式;建立高等学校质量年度报告发布制度。

  (三)高校治理结构的完善要求理顺权力关系

  治理结构实际上可以理解为贯彻办学理念、办学宗旨的制度安排。其指向是大学利益相关者决策权的配置模式;核心是解决谁参与(治理主体)参与什么(权责划分)参与多少(权力比重)和如何参与(治理方式、手段、程序)等关键性问题;目的是构建起大学与政府、社会之间相互支持的关系模式,以及大学内部决策权、执行权和监督权相互制衡与促进的关系模式,保证大学达成追求学术真理、实现公共利益的根本使命。

  《决定》指出,深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构;强化国家教育督导,委托社会组织开展教育评估监测;健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度,鼓励社会力量兴办教育。

  教育部公布了24项权力清单,2013年以来取消和下放管理层级的行政审批项目共有8项,其中,取消审批的项目7项,下放管理层级的审批项目1项。在监管方面,教育部《关于深化高等学校科技评价改革的意见》提出科技评价“由用户、市场和专家等相关第三方参与评价”,2013年教育部《普通高等学校本科教学工作审核评估实施办法》中明确提出:审核评估要积极探索、建立健全与管办评分离相适应的评估工作组织体系,充分发挥第三方评估的作用。中央部委所属院校的审核评估由教育部高等教育教学评估中心负责实施;地方所属院校的审核评估由省级教育行政部门负责,逐步形成管办评分离的评估机制。

  江苏省政府2014年发布《关于深化教育领域综合改革的实施意见》,教育管理更加注重简政放权导向。在去年下放、取消教育领域行政审批权14项、创建达标项目21项的基础上,进一步简政放权,扩大学校办学自主权。比如:简化高校进人审批程序,在核定的年度进人指标内对引进各类人才实行限时备案制;改革高校职称评聘办法,逐步向具有硕士、博士学位授予权的高校下放教授、副教授学科评议权,向其他本科高校、国家级示范(骨干)高职院下放副教授学科评议权;授予部分本科高校自主认定高校教师资格权限;下放人才培养、学科建设等改革与建设项目评审权;支持具备条件、办学规范、人才培养质量较高的高校,在核定的办学规模内自主确定年度招生计划,等等。

  从中央到地方的相关文件规定,实质上为建立健全高校治理结构、重新配置权力资源、理顺权力关系确立了新规则。

  二、相关文件解决什么问题

  (一)高校治理结构如何完善

  1. 注重内外结合

  高校治理结构的改革与完善在于内外两个方面,一是高校与外部之间的关系,二是高校内部关系。一方面,“必须支持立德树人的基本导向、有利于促进公平提高质量、必须构建政府学校社会新型关系。深化教育领域综合改革,大的方向是构建政府、学校、社会之间新型关系,落实和扩大学校办学自主权,建设现代学校制度。”另一方面,公办高等学校在坚持和完善党委领导下的校长负责制的基础上,建立健全党委领导、校长治校、教授治学、民主管理、社会参与的内部治理结构。

  2. 强化改革路径设计

  根据《决定》总结的“加强顶层设计和摸着石头过河相结合,整体推进和重点突破相促进”的改革经验,采取“系统设计、整体推进、重点突破、试点先行”的改革路径,加强统筹、多措并举、以点带面、扎实推进。

  3. 重塑政府、高校、社会之间的关系

  坚持公益性原则,简政放权、转变政府职能,进一步明确政府高等教育的管理职责和权限;进一步明确高校的办学权利和义务并落实高校的办学主体地位;进一步发挥社会的支持和监督作用。政府向学校放权,通过建立“管办评分离”制度,明确各级政府责任,推进学校分类管理,规范学校办学行为,发挥社会参与作用,形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。基本形成政府宏观管理、学校依法自主办学、社会广泛参与支持的格局。目的是促进高校办出特色、争创一流。

  (1)政府--宏观管理。政府综合应用法律、政策、规划、公共财政、标准、信息服务和必要的行政措施管理学校,通过标准(学校建设标准、学办学条件标准、学科专业标准、教师专业标准、教师编制标准、学校运行和管理标准、教育质量标准等国家教育基本标准)、教育转移支付制度和增长机制、信息服务(教育质量与发展报告定期发布制度、人才需求调查与就业预警机制)、教育统筹、权力清单制度、负面清单等方式转变管理方式,由直接管理转变为间接管理。它所履行的职责是统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务,建立健全公共教育服务体系,逐步实现基本公共教育服务均等化,维护教育公平和教育秩序。

  (2)高校--自主管理。高等学校以大学章程为抓手,依法治校。高等学校按照国家法律法规和宏观政策,自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务,自主设置和调整学科、专业,自主制定学校规划并组织实施,自主设置教学、科研、行政管理机构,自主确定内部收入分配,自主管理和使用人才,自主管理和使用学校财产和经费。加强章程建设,“依照章程规定管理学校。尊重学术自由,营造宽松的学术环境;全面实行聘任制度和岗位管理制度;确立科学的考核评价和激励机制。” 扩大社会合作,探索建立高等学校理事会或董事会,健全社会支持和监督学校发展的长效机制。探索高等学校与行业、企业密切合作共建的模式,推进高等学校与科研院所、社会团体的资源共享,形成协调合作的有效机制,提高服务经济建设和社会发展的能力。推进高校后勤社会化改革。

  (3)社会--参与管理。参与管理包参与审议学校相关事项、研究学校发展、提供决策咨询等、评价学校办学质量。社会参与方式是通过高校之间组建的各类联盟(如中国九校联盟,即C9联盟)、教育中介组织、行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织体现在教育公共治理中的作用,同时鼓励社会力量参与办学;鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估;建立科学、规范的评估制度。探索与国际高水平教育评价机构合作,形成中国特色学校评价模式;建立高等学校质量年度报告发布制度。政府、高校、社会之间的新型关系在于明晰政府对高等教育治理的边界、高校内部治理的重点、社会参与的内容,为规范政府权力、高校办学、社会监督提供了依据。

  (二)转变高校内部治理方式

  1.转变管理和发展方式

  大学从粗放管理(制度不健全、管理不规范、资源配置不合理),到集约管理(权力过多集中在政府),再到今天的精细管理(依法治校、自主管理、规范管理)。

  2.为什么要转变?

  一方面,高等教育大众化、问责制、公平与效率、人民对教育的期望(办人民满意的教育)使然。也就是说,高等教育从社会边缘走向社会中心,成为国家、人民、社会关注的焦点。另一方面,克服高等教育系统事实上存在的问题,如去行政化、克服高等学校办学同质化(千校一面)倾向、破除体制机制障碍(推动高校与其他组织的协同)等。

  3.如何转变?

  确立教育立德树人的根本目的、改进学术与行政的关系、促进高校管理科学化、民主化,形成高等学校发展的“一体两翼”(教育为体,学术、管理为两翼)。通过改革现有体制、制度和运行机制提升教育生产力、学术生产力和管理生产力,达到转变高等学校发展方式的目的。其基本途径是:去行政化、评价导向(高校科技评价改革、高校本科教学工作审核评估)、社会参与(高等学校理事会规程、2011计划)、问责机制(省级政府教育统筹权、高校信息公开办法、年度教学质量报告等)。转变的方式是加强顶层设计、掌握学校经营之道、提高资源配置能力、增强组织执行力。此外,加强信息技术在高校内部治理中的应用、建设数字化校园应是当务之急。

  三、高校内部治理架构的形成

  (一)建立健全高校内部治理的规章制度

  无规矩不成方圆。从高等教育法到高等学校理事会章程,高等学校治理的相关文件制度出台先后经历16年,可见,国家规范高等学校治理是在比较借鉴、总结实践经验的基础上逐步完善、经过较长期形成的。

  表1关于高等学校治理的15个相关文件,从发布主体来看,可以分为两类:一是国家层面的文件,如《中华人民共和国高等教育法》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》、《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》、《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》,主要从整体上规定高等学校治理方向、制度规定和运行机制;二是教育部层面文件,《高校信息公开办法》等10个文件以教育部名义发布,对高等学校的某一个方面,如决策、教学、学术等予以规范。从适用范围来看,一是适用于各级各类学校的文件,如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》、《学校教职工代表大会规定》、《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》等;二是仅适用于高等学校的文件,如表1其他12个文件。从文件内容来看,文件总体上从内外两个方面对高等学校治理做出了比较全面的规定,高等学校的外部治理,主要界定政府、高校、社会之间的关系、各自的职责边界,倡导推行管办评分离;高等学校的内部治理,强调高等学校依法自主办学,办有特色的学校。所有这些文件,核心是政府放权、高校自主、社会问责。从发布时间来看,1998年1个文件、2010年3个文件、2011年4个文件、2012年1个文件、2013年2个文件、2014年4个文件,这说明,随着高等教育大众化步伐加快、十八届三中全会全面深化改革文件出台,完善高等学校治理结构的制度供给步伐在不断加快。

  (二)相关文件的特点

  1. 整体性与区域性相结合

  强调建立具有中国特色现代大学制度;深化教育领域综合改革,注重顶层设计和谋划、高等教育从外延式发展向内涵式发展转变。同时,也强调各高校内部治理创新,克服同质化倾向,走特色发展之路。

  2. 统筹与下放相结合

  既加强政府统筹力度,也下放权力给高校,如自主设置学科专业,但国家紧控专业除外。

  3. 统一性与差异性相结合

  既有统一导向,如高校科技评价改革方面,既坚持开放评价机制、公平评价原则、长效评价机制,又坚持针对科技活动人员、创新团队、平台基地、科研项目等不同对象,实行分类评价。

  4. 公平与效率的统一

  在高等教育大众化背景下,首先要注重公平,如高考招生改革注重对弱势群体的关注与倾斜;同时也强调提高高校资源配置效率,通过绩效杠杆配置高校资源。

  5. 自主自律与问责监督并重

  强调高校依法自主办学、特色办学,但须通过第三方评价高校、高校公开信息等方式承担社会责任并接受社会监督,通过质量评估监测学校人才培养过程。

  (三)高校内部治理结构设计

  高等学校实行党委领导下的校长负责制。具体表现为五个维度:党委领导、校长治校、教授治学、民主管理、社会参与。相关文件都具体规定了各自的权限和职责范围。

  1. 党委领导

  高等学校党的委员会“按照党委领导下的校长负责制,发挥领导核心作用”,决定了党委对学校的领导权和决策权。具体包括:审议确定学校基本管理制度,讨论决定学校教学、科研、行政管理的重大事项;讨论决定学校内部组织机构的设置及其负责人的人选;领导学校的思想政治工作和德育工作等。

  2. 校长治校

  在党委领导下,校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作,校长治校主要体现在组织执行并实施党委决定。

  3. 教授治学

  “教授”作为高校的一个群体,通过其组织机构--学术委员会统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权(包括审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等)。

  4. 民主管理

  高校的民主管理的实现形式主要是通过教职工代表大会,履行其讨论建议权、讨论通过权和评议监督权。

  5. 社会参与

  高校内部治理中的社会参与通过高校理事会规程作出具体规定。高校理事会是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台,主要在密切社会联系、扩大决策民主、争取社会支持、完善监督机制等方面发挥作用。

  上述五个维度都有相应的机构来完成,而且其人员构成在相关的制度文件中都有具体的规定。

  这些机构构成人员通过一定的方式产生,强调机构成员的代表性及其所占比例。在一定程度上既体现了集中,又体现了民主;既符合高等学校内部治理的特点,也体现出高校作为事业单位,其行为要受到相关方面的制约。

  四、高校内部治理的文件依据

  (一)党委领导

  1.《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例(2010年修订)》的解读

  《条例》规定了高等学校的领导体制,高等学校党的委员会实行民主集中制,健全集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论,作出决定;委员会成员要根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责。其主要职责是:

  (1)坚持办学方向。宣传和执行党的路线方针政策,宣传和执行党中央、上级组织和本级组织的决议,坚持社会主义办学方向,依法治校,依靠全校师生员工推进学校科学发展,培养德智体美全面发展的中国特色社会主义事业合格建设者和可靠接班人。

  (2)审议决定。审议确定学校基本管理制度,讨论决定学校改革发展稳定以及教学、科研、行政管理中的重大事项;讨论决定学校内部组织机构的设置及其负责人的人选,按照干部管理权限,负责干部的选拔、教育、培养、考核和监督;加强领导班子建设、干部队伍建设和人才队伍建设。

  (3)先锋引领。加强学校党组织的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设;落实党建工作责任制。发挥学校基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用;按照建设学习型党组织的要求,组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观,坚持用中国特色社会主义理论体系武装头脑,坚定走中国特色社会主义道路的信念;组织党员学习党的路线方针政策和决议,学习党的基本知识,学习科学、文化、法律和业务知识。

  (4)领导管理。领导学校的思想政治工作和德育工作,促进和谐校园建设;领导学校的工会、共青团、学生会等群众组织和教职工代表大会。做好统一战线工作;对学校内民主党派的基层组织实行政治领导,支持他们依照各自的章程开展活动;支持无党派人士等统一战线成员参加统一战线相关活动,发挥积极作用。

  2.《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》的解读

  (1)总体要求。规范集体决策程序,坚持科学民主决策原则。

  (2)主要范围。重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作(简称“三重一大”)事项必须由领导班子集体研究作出决定。

  (3)基本程序。研究论证(广泛听取并充分吸收各方面的意见、书面征求纪检部门的意见、听取广大师生员工意见和建议(与师生员工利益密切相关的事项)、专家评估论证(专业性、技术性较强的重要事项)),以会议的形式集体研究决策(按照学校议事规则规定提出、议题经学校党委书记、校长审阅并充分沟通、提交会议研究决策),符合规定与会人数举行会议(2/3以上的成员到会)、充分发表意见(纪检监察部门负责人应列席))、进行表决(到会成员超过半数同意形成决定)等。

  (4)保障机制。实行决策回避制度、决策公开与查询制度、决策报告制度和执行决策的督查制度、决策考核评估制度、决策责任追究制度等。

  (二)校长治校

  《中华人民共和国高等教育法》规定了校长产生办法、校长治校的职权范围与保障基础。

  1.校长产生办法

  高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免。

  2.职权范围

  高等学校的校长为高等学校的法定代表人,全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作,行使的职权主要有:一是拟定规划、机构设置方案、年度经费预算方案;二是制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施,组织教学活动、科学研究和思想品德教育;三是推荐副校长人选,任免内部组织机构的负责人;四是聘任与解聘教师以及内部其他工作人员,对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分;五是主持校长办公会议或者校务会议,处理相关事项。

  3.保障基础

  高校党委会“支持校长独立负责地行使职权”。

  (三)教授治学

  《高等学校学术委员会规程》(中华人民共和国教育部令第35号)共分为总则、组成规则、职责权限、运行制度和附则等5章、26条,对高校学术委员会的组成、职责及运行等重要问题,分别作了规定。

  1.出台背景

  一是应然要求。大学是学术机构,应当坚持学术立校、教授治学的办学理念,把学校的学术思想、专业建设、教学计划、科研方案、学术评价交给学院的教授委员会和学校的学术委员来会决策。现代大学制度的核心内容是建立科学合理完善的现代大学治理结构。高校学术委员会是高校法人治理结构的重要主体,高校学术治理体系是高校法人治理结构不可或缺的内容。二是实然要求。北京大学秘书长、教授杨开忠认为,“职权不够清晰,权责边界模糊,职权弱化,在学校治理结构中的定位和作用亟待明确和加强;委员行政化,代表性、开放性、民主性不足,组成主体和程序规则亟待完善;会议制度与规则不健全,运行机制亟待完善;学术组织在高校碎片化,高度分散,依附于职权部门,亟待加强学术组织的独立性;学术委员会缺乏人财物的必要支撑和保障条件。”

  针对上述应然和实然两个方面的要求,在《规程》制订过程中,研制组就党政领导(具有专业技术职务且是专家的人)是否应进入学术委员会被作为重点研究的问题。根据调研和对经验的总结得出结论认为,如果有一定数量的党政领导参加将有利于学术委员会与行政职能部门之间相互协调和促进,“特别是某些地方高校,很多教授都兼任行政职务”.《规程》一方面限定参加学术委员会的行政领导人数以保障学术独立,另一方面还要考虑到地方院校是否有足够的人参加学术委员会。

  2.宗旨与目的

  以促进规范和加强学术委员会建设为根本宗旨。目的在于:切实提高学术组织在高校治理体系中的地位和作用,促进学术权力与行政权力的相对分离、相互配合,为在高校内部实现教授治学,形成鼓励教师专注学术、发展学术,构建以学术为中心的评价机制,提供制度保障。

  3.定位

  《规程》明确了学术委员会在学校学术组织体系中的核心地位和最高学术机构的定位,保障其对学校学术事务具有统筹权,引导高校整合校内学术组织,加强顶层设计,保障学术委员会的独立性,构建系统的学术管理体系。

  4.人员构成

  在学术委员会人员的组成和产生规则方面,《规程》规定学术委员会一般应当由学校不同学科、专业的教授及具有正高级以上专业技术职务的人员组成,并应当有一定比例的青年教师。学术委员会人数应当与学校的学科、专业设置相匹配,并为不低于15人的单数,其中,担任学校及职能部门党政领导职务的委员,不超过委员总人数的1/4;不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授,不少于委员总人数的1/2.强调向教师和基层学术组织倾斜。

  5.作用与职权

  为强化学术委员会的作用与职权,促进学术委员会在学校管理中真正发挥应有作用,《规程》明确学术委员会具有审议(决策)、评定、咨询及学术纠纷裁定处理等4类职权,为学术委员会切实发挥作用提供了依据。

  6.运行规则

  《规程》第四章对学术委员会自身建设的组织与运行规则、议事程序与监督机制等做了较为详细的规定,规范了会议规则,建立了会议开放、委员回避、决定公示及异议、年度报告等多项制度,保障学术委员会按照学术规则组织、运行和接受监督。

  7.监督机制

  (1)委员回避制度。学术委员会审议或者评定的事项与委员本人及其配偶和直系亲属有关,或者具有利益关系的,相关委员应当回避。

  (2)会议旁听制度。学术委员会会议可根据议题设立旁听席,允许相关职能部门、教师及学生代表列席旁听。

  (3)决议公示、异议制度。学术委员会作出的决定应当予以公示,并设置异议期;在异议期内如有异议,经1/3以上委员同意,可召开全体会议复议,经复议的决定方为终局结论。

  (4)年度报告制度。学术委员会每年度应对学校整体学术水平、学科发展、人才培养质量等进行全面评价,提出意见、建议;对学术委员会的运行及履行职责的情况进行总结,并提交教职工代表大会审议,有关意见、建议的采纳情况,校长应作出说明。

  8.主要特点

  (1)统一规范性和独立差异性相结合。在相关规定中为高校保留了足够的制度空间,鼓励高校从实际出发,通过制定学术委员会章程,进行具体的制度选择和细化,做出有特色的规定。

  (2)原则性与操作性相统一。通过组织定位和职权规定,明确了学术委员会在学校学术组织体系中的核心地位和最高学术机构的定位,保障其对学校学术事务具有统筹权,同时,具体规定其职权和职权行使的规则,保障学术委员会制度的执行力和可操作性。

  (3)学术与行政相均衡。规定了学术委员会的组织与运行规范、议事规则,突出了学术判断和学术规则的价值与作用,建立了学术与行政适度分离、相互配合的导向。为平衡学术委员会与学校行政的关系,《规程》还对学术委员会主任委员的产生办法作了规范,规定主任委员由校长提名,全体委员选举或者由全体委员直接选举等方式产生,具体办法由学校决定。

  9.落实

  《规程》各项规定的举措首都师范大学劳凯声教授指出,《规程》的真正落实可能面临三重压力。一是来自学校外部的行政干预,即当前公众关注的教育如何管办评分离的问题;二是来自高校管理内部,“不少高校在长期的办学过程中形成了管理利益集团,并在管理过程中和学术利益产生冲突和矛盾”;三是来自学术共同体内部,其中部分缺乏严格学术训练的人的存在,可能导致学术失范、学术不端等现象的出现。针对这些问题,教育部将深入推进《规程》的学习宣传工作,提高高校领导干部以及教师、学生对加强学术委员会建设重要意义的认识,推动高校结合实际制定和完善自身学术委员会章程,建立完善高校落实《规程》情况的检查和评估机制,以《规程》颁布实施为契机,在高校内大力营造尊重学术自治、保障学术自由的氛围和制度环境,进一步推进现代大学制度建设。

  10.具体实施案例

  清华大学学术委员会分为校院两级:院级学术委员会委员由民主选举产生,校级学术委员会委员则由院级学术委员会主任担任或由院系推荐。教师引进、评聘等工作均由院级学术委员会以无记名投票方式表决,校级学术委员会则分为规划组、科研组、学风组和学术交流组。除专职的秘书处外,学术委员会委员90%为没有行政职务的专职教授,少数具有行政职务的委员主要是为了配合学术工作,如研究生院相关工作人员等。

  北京大学出台《高校学术委员会规程》,“师生治学”成为最大亮点。由此组建的学术委员会90%以上将为一线教授和学生委员,均通过民主选举产生,这也是我国高校首次在学术委员会中设立学生委员。

  中国人民大学在学术委员会章程中明确规定,校学术委员会的委员必须具有教授、研究员或其它相应的职称,而校学术委员会的委员候选人由学校各教学、科研单位推选,校长也可推荐,但只能推荐不超过总数1/10的委员候选人。

  (四)民主管理

  教育部、原中国教育工会1985年联合颁布了《高等学校教职工代表大会暂行条例》,在此基础上,教育部2011年发布了《学校教职工代表大会规定》(中华人民共和国教育部令第32号)。《规定》共六章三十条,对本规定的适用范围,教职工代表大会的地位、指导思想、领导体制、组织原则、职权、代表的产生及其权利义务以及组织规则、工作机构等作出了较为全面系统的规定。其创新点主要有以下几个方面:

  1.明确了教代会的法律效用和适用范围。《规定》是国务院部门规章,具有更强的法律效用;适用于中国境内公办的幼儿园和各级各类学校,民办学校、中外合作办学机构参照本规定执行,扩大了涵盖范围。

  2.确立了教代会制度在学校民主管理中基本形式的地位。与《暂行条例》相比,《规定》明确教代会“是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”.与学校的其他民主管理形式相比,教代会具有法定的形式、广泛的代表性和适用性、职权的多样性和开放性、完整的组织制度和工作制度、一定的权威性和法律效力,经受了30多年实践的检验,由此确立了教代会作为教职工依法参与学校民主管理和监督基本形式的地位。

  3.创新了教代会的组织方式。《规定》明确“学校根据实际情况,可在其内部单位建立教职工代表大会制度或者教职工大会制度,在该范围内行使相应的职权”,除了教代会、教职工大会,对规模较大的学校在其下属单位,如院、系建立二级教代会,此外,针对规模较小的学校,一些地区设立区域性、行业性教代会制度,行使相应的职权。

  4.明确学校工会为教职工代表大会的工作机构。工会承担与教代会相关的工作职责。《规定》还指出:“学校应当为工会承担教职工代表大会工作机构的职责提供必要的工作条件和经费保障。”

  5.赋予学校在教职工代表大会建设和发展方面的自主权。学校根据《规定》的授权,可以结合本校的实际情况自主决定一些相关事项。《规定》从不同的方面和角度,规定了教职工代表大会的八项职权,这八项职权主要体现为三个方面,即讨论建议权、讨论通过权和评议监督权。主要有以下几个方面的考虑:一是教代会的讨论建议权,主要包括听取校长工作报告,讨论审议学校发展、建设、改革等重大问题,可以使学校党政的决策更加符合本校实际,更加民主化和科学化,更加具有群众基础。二是教代会的讨论通过权,主要包括凡是学校内与教职工切身利益密切相关的事项,都要经教代会审议通过,能有效保证《教师法》规定的“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则”以及《劳动法》所规定的劳动关系的确立“应当遵循平等自愿、协商一致的原则”.三是教代会的评议监督权,是指在学校党组织领导下,评议监督学校各级领导干部,这是在新形势下加强对干部的监督、密切党群干群关系,加强学校干部队伍建设,提高干部队伍素质的一项有力保证。

  (五)社会参与

  社会参与高校内部治理实际上包括两个方面:一是通过理事会发挥其在高校内部的参与治理的作用;二是通过高校信息公开、科技评价的开放机制、本科教学审核评估、协同创新等方式强化社会各方面对高校的监督,以使高校更好地履行其人才培养、科学研究、服务社会、文化传承与创新职能。

  1.《普通高等学校理事会规程(试行)》(中华人民共和国教育部令第37号)的解读

  《普通高等学校理事会规程(试行)》的发布,是教育部继发布《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》后,围绕现代大学制度建设的核心要求颁布的又一重要规章。

  (1)出台背景

  《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》(国办发〔2011〕37号)提出,面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构;决策监督机构的主要形式是理事会。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“探索建立高等学校理事会或董事会”,2011年发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出:“面向社会提供公益服务的事业单位,探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构,健全决策、执行和监督机制”.其目的在于指导和推动普通高校理事会建设,促使高校进一步健全社会参与机制,加快形成社会支持和监督学校发展的长效机制。

  公办高校理事会在运行过程中主要存在以下问题:一是定位不清。理事会多数仅定位为咨询机构,在高校内部治理结构中的地位缺乏清晰界定。二是职责不明。多数高校理事会的主要职责是筹资及为学校提供服务,有些事实上成为了联谊会,没有发挥其在促进高校面向社会自主办学、完善内部治理结构的作用。三是组成及运行规则不规范。高校理事会普遍由学校相关的企业代表或者捐赠者组成,并未体现学校面向社会自主办学所要求的广泛代表性。此外,在理事产生、运行机制、议事规则等问题上也缺乏具体规定,理事会运行不规范等。

  针对公办高校理事会运行存在的问题,《规程》对其定位、作用、构成、职责及运行等方面予以规定。

  (2)定位

  “高等学校根据面向社会自主办学的需要,设立的由办学相关方面代表参加,支持和监督学校发展的咨询、协商、议事与监督机构”,作为“高等学校实现决策民主、民主监督、社会参与的重要组织形式”.明确理事会是高校内部治理结构中的重要主体,是社会参与高校办学、扩大高校与社会联系、合作的制度平台。

  (3)作用

  一是密切社会联系,通过理事会制度提升高校的社会服务能力,与地方政府、企业事业组织等相关方面建立长效合作机制。二是扩大决策民主,使办学的利益相关方能够以理事会为平台,参与学校的相关决策,保障与学校改革发展相关的重大事项,在决策前,能够充分听取相关方面意见。三是争取社会支持,借助理事会及其成员,丰富社会参与和支持高校办学的方式与途径,探索、深化高校办学体制改革。四是接受社会监督,依托理事会,引入和健全对学校办学与管理活动的监督、评价机制,提升自身的社会责任意识。

  (4)构成

  《规程》强调理事会组成要反映高校办学相关利益主体的代表性和均衡性,而且理事、名誉理事应当具有良好的社会声誉,在相关行业、领域具有广泛影响,积极关心、支持学校发展,有履行职责的能力和愿望。主要由以下四方面的代表构成:一是高等学校举办者、政府主管部门、共建单位的代表;二是学校代表,包括学校相关负责人,学术委员会及相关学术组织负责人,以及教师、学生代表;三是社会合作方代表,包括支持学校办学与发展的地方政府、行业组织、企业事业单位、其他社会组织等;四是支持学校发展的个人代表,包括杰出校友、社会知名人士、国内外知名专家等。为体现代表性,《规程》还规定,理事会组成人员一般不低于21人,各方面代表在理事会所占的比例应当相对均衡,有利于理事会充分、有效地发挥作用。其依据在于,《国务院办公厅关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》指出的事业单位的理事会“一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。根据事业单位的规模、职责任务和服务对象等方面的特点,兼顾代表性和效率,合理确定理事会的构成和规模”

  (5)职责

  一是开展自身建设。理事会应相对独立于高校的其他内设机构,遵循自身的章程运行,并有审议通过理事会章程、章程修订案,决定理事的增补或者退出的职责。二是参与决策咨询。理事会可以就学校发展目标、战略规划、学科建设、专业设置、年度预决算报告、重大改革举措、章程拟定或修订等重大问题,开展决策咨询或参与审议讨论。三是推动社会合作。高校开展社会合作、校企合作、协同创新的整体方案及重要协议等,可交由理事会提出咨询建议;理事会也可以研究学校面向社会筹措资金、整合资源的目标、规划等,监督筹措资金的使用。四是开展监督评估。理事会吸纳各个相关方面代表参加,可以成为学校自我监督和引入社会监督的重要机制,参与评议学校办学质量,就学校办学特色与教育质量进行评估,提出合理化建议或者意见等。

  (6)运行

  首先,保证高校在理事会中具有主导权。《规程》规定,学校主要领导和相关职能部门负责人可以确定为理事会的当然理事;理事长采取学校提名,理事会全体会议选举的方式产生或者由学校举办者、学校章程规定的其他方式产生。此外,理事单位和个人理事由学校指定机构推荐或者相关组织推选。其次,规范理事会的运行机制。《规程》要求理事会实行例会制度,每年至少召开一次全体会议,可以分专题召开专门会议;理事会会议应遵循民主协商的原则,并建立健全会议程序和议事规则。同时,《规程》还明确,理事会的组织、职责及运行的具体规则,会议制度,议事规则,理事的权利义务、产生办法等,通过理事会章程予以规定。高校可以根据《规程》确定的原则与指导性规则,结合自身实际与需要,做出具体的规定。

  同时,理事会运行遵守公益性原则。首先,防止不当利益发生。在理事会的运行过程中,理事、名誉理事均不得以参加理事会及相关活动,获得薪酬或者其他物质利益;不得借职务便利获得不当利益。《规程》中所指的不当利益,包括通过干预、影响高校公平公正地行使管理与服务职能,而可能获得的各项利益,特别是在招生、学位授予等方面获得的不当利益。其次,建立对理事会的监督机制。要求高校公开理事会组成及其章程;理事会则要主动公开相关信息及履行职责的情况,接受教职工、社会和高等学校主管部门的监督。

  《规程》中没有要求公办高校的此类组织必须使用理事会名称,而是规定“高等学校使用董事会、校务委员会等名称建立的相关机构,适用本规程”,即允许学校继续使用有关的组织名称。但由于董事会一般适用于营利性组织,为区别高校与营利性公司企业的不同,倡导高校使用理事会的名称。实践中,还有些学校设立的校务委员会主要限于校内人员参加,并没有起到促进社会参与的作用,此类校务委员会与《规程》所称的理事会还是由明显区别的,高校可以另行规定。

  (7)落实举措

  首先,加强《规程》的学习宣传,深化高校对理事会在现代大学制度建设方面作用与意义的理解与认识。其次,积极推动理事会建设的实践,指导高校按照《规程》组建并运行理事会,进一步明确政府部门代表参加高校理事会的规则、要求。第三,及时总结、推广高校理事会建设中的成功经验,加强对各地的指导。此外,还将把高校理事会建设,纳入现代大学制度建设和依法治校的评价指标体系,通过引入第三方评估等方式,加强监督。

  2.《高校信息公开办法》(中华人民共和国教育部令第29号)的解读

  (1)出台背景

  随着教育事业的快速发展,高校办学模式和办学体制机制日益多元化,学校与社会经济活动的关系进一步密切,其办学行为、办学目的和职业操守将面临着更加严峻的考验,确保校园和谐稳定的任务变得更加重要。因此,要办好人民满意的高等教育,就必须进一步加大高校信息公开力度,以充分保障公民、法人和其他组织对高校乃至整个高等教育的知情权、参与权、表达权和监督权。近年来高校腐败案件频发,引发了人们的忧虑。究其原因,除了管理制度不健全、预防机制不完善之外,因信息不公开而导致的监督机制失灵也是重要原因之一。

  《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》(国办发〔2011〕37号)提出,建立事业单位信息公开制度,强化社会对事业单位的监督。

  (2)宗旨与意义

  宗旨。依法治校是《办法》的立法宗旨。现代大学的法律治理,既包含规则之治,亦包含程序之治。前者强调法律规则的合理性,后者强调法律过程的正当性。

  意义。其一,高等学校信息公开涉及面广、影响力大,与人民群众切身利益休戚相关。不仅在校学生和教职工对高校的内部管理体制等信息存在着公开的期望,而且社会公众亦对高校基建、教育收费等方面的信息抱有公开的期待。其二,高等学校信息公开有利于促进依法治校,加强对高校的监督。把高校置于社会监督之下,才能提高高校工作透明度,防范和杜绝高校在基建、采购、招生等领域滋生腐败。其三,高等学校信息公开对于加强高校管理,推进教育体制改革,建设一流大学具有重要意义。实施高校信息公开有助于促使高校提升管理水平,加强自律,推动科学发展。

  (3)过程

  2007年底启动《办法》的起草工作,经历了以下几个阶段:第一,立法调研阶段(2007年底至2008年上半年)。对4万余所学校进行了专题调研,其中高校1870余所,形成《办法》初稿。第二,形成《办法》草案和广泛征求意见阶段(2008年7月至2009年4月)。先后听取了省级教育行政部门、高校、有关专家、教育部内有关司局和国务院有关部委对《办法》初稿的意见和建议,并向社会公开征求意见。14轮征求意见共收到并研究处理各类意见建议900余条,作出大的修改30余次,形成《办法》草案。第三,法制工作机构审核修改阶段(2009年5月至2009年底)。《办法》草案报教育部法制办调整与修改,法制办再次征求了省教育行政部门、国务院有关部门、教育部直属高校和部内司局的意见建议180余条,之后又在部分省市开展调研,听取高校人事、财务、教务等机构的意见。第四,发布阶段。2010年3月30日经部长办公会审议通过后正式发布。

  (4)特点

  一是坚持将推进信息公开与深化校务公开相衔接。《办法》充分考虑与已有的校务公开工作对接,坚持推进信息公开与深化校务公开相结合,利用现有校务公开的制度建设平台和工作成果,扎实推进信息公开工作。

  二是细化信息公开的内容和范围,加大信息公开工作力度。《办法》明确了信息公开的具体内容,将涉及学校基本情况、发展规划、招生考试,以及对外交流与合作等12类信息纳入了主动公开的范围,并规定了公开的途径和方式。这就增强了立法的实效性和可操作性。

  三是创新信息公开体制。在管理体制上,《办法》着力构建“分级负责、属地为主”的管理格局,形成“多层次、相互结合”的高校信息公开执行和监督机制,共同推进高校信息公开工作。

  四是完善信息公开的监督救济制度。《办法》明确了保障和救济的具体措施,要求高校建立健全信息公开工作考核、监督检查、年度报告、社会评议、举报处理、责任追究等一系列制度。既结合了教育行政管理部门特点,同时又体现了高度的操作性、针对性,为落实信息公开提供了充分保障。

  (5)途径建设“阳光高校”。通过实现校务公开,保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权。

  建设“信用高校”。一所好的高校就如同一张金字招牌,一张信用名片。拥抱名牌高校就是拥抱良好的教育。但是,社会转型时期困扰中国高校的诸如仪器设备、图书、药品等物质设备采购和重大基建工程的招投标活动中的腐败与学术腐败并称为“高校腐败”.这类非办学活动过程中出现的腐败不仅践踏学术声誉,而且侵蚀教育根基。高校与其他公共企事业单位一样,需要道德重建,树立公众的信任。

  建设“稳定高校”。信息公开既涉及高校与社会之间的关系,也涉及高校内部关系。信息的过度公开与信息的绝对封锁一样,都容易导致社会失秩、行为失范、校园失和。因此,除了对常见的涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息不公开外,《办法》还规定了“学校规定的不予公开的其他信息”.依《办法》第四条“高校公开信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和学校安全稳定”的原则,所以,“安全稳定”是《办法》的重要立法价值。

  建设“自主高校”。高校行政管理与政府行政管理的差异在于,高校是拥有办学自主权的公共服务机构,是独立的事业法人。扩大高校办学自主权是我国高校发展的方向,但越是自主的地方,就越需要自律和他律。《办法》的颁布,不在于剥夺高校自主,而在于赋予高校自主更大的空间。

  3.《教育部关于深化高等学校科技评价改革的意见》--提高科学研究水平

  (1)出台背景

  目前,高校科技评价存在如下问题:第一,重数量轻质量、重形式轻内容、重短期轻长远的现象依然存在;第二,评价指标单一化、评价标准定量化、评价方法简单化、评价结果功利化等倾向没有得到根本扭转;第三,分类评价实施不到位,对科技成果转化、科学普及等工作激励不足;第四,科技支撑教学和创新人才培养的导向不够;开放评价、长效评价机制不够健全。

  针对上述问题,《意见》从改革导向、分类评价、开放评价和组织落实提出高校科技评价改革举措,同时确定了改革的指导性原则:鼓励创新,服务需求,科教结合,特色发展。

  (2)改革目标

  根据不同类型科技活动特点,建立导向明确、激励约束并重的分类评价标准和开放评价方法,营造潜心治学、追求真理的创新文化氛围。着力提升基础研究和前沿技术研究的原始创新能力,关键共性技术的有效供给能力,支撑高质量创新人才培养的能力,服务国家和区域经济社会发展战略需求的能力。

  (3)改革路径

  通过分类评价和开放评价突破原有高校科技评价的路径依赖。在分类评价方面,针对科技活动对象(科技活动人员、创新团队、平台基地、科研项目等)和科研工作特点(基础研究、应用研究、技术转移、成果转化等),从科研诚信和学风、创新质量与贡献、科教结合支撑人才培养、科学传播与普及、机制创新与开放共享等方面确定评价标准。对主要从事创新性研究的科技活动人员实行代表性成果为重点的评价;对主要从事技术转移、科技服务和科学普及的科技活动人员实行经济社会效益和实际贡献为重点的评价;对从事技术支撑和服务的科技活动人员实行以服务质量与实际效果为重点的评价;对高校创新团队实行以解决重大科技问题能力与合作机制为重点的整体性评价;对高校创新平台(机构、基地)实行以综合绩效和开放共享为重点的评价;对不同类别科技项目,制定科学合理的评价标准,注重创新的独特价值。

  在开放评价方面,基础研究以同行评价为主,大力加强国际同行评价。应用研究和产业化开发应建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制,由用户、市场和专家等相关第三方参与评价。完善公平、公正、透明的开放评价规则;建立长效评价机制,避免频繁评价。

  4.《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》、《教育部关于开展普通高等学校本科教学工作审核评估的通知》--提升人才培养质量

  两个文件从本科教学工作评估的意义目的、制度体系、主要内容与基本形式、组织管理等几个方面提出了改进本科教学、提高教育质量的意见。确立了学校自我评估、院校评估、专家论证及评估、国际评估、教学基本状态数据库常态监测“五位一体”的评估体系。

  (1)意义目的

  教学评估是评价、监督、保障和提高教学质量的主要举措,是我国高等教育质量保障体系的重要组成部分。文件目的在于促进三个主体发挥各自的作用:促进高等学校推进教学改革,提高人才培养质量,增强本科教学主动服务经济社会发展需要和人的全面发展需求的能力;促进政府对高等学校实施宏观管理和分类指导,引导高等学校合理定位、办出水平、办出特色;促进社会参与高等学校人才培养和评价、监督高等学校本科教学质量。

  (2)评估主体

  建立学校自我评估、政府对院校进行分类评估、行业用人部门专业认证及评估的评估主 !E !府两级分工明确、各负其责的本科教学评估工作制度。教育部负责制定评估工作方针政策、教学质量基本标准、合格评估和审核评估方案,设计和建设国家级教学基本状态数据库,统筹和部署合格评估、专业认证工作;统筹和指导部委属高等学校学科专业的国际评估和教学质量年度报告发布,全面监督评估工作。省级教育行政部门依据国家有关规定和要求,结合本地区高等教育发展实际,制定本地区所属高等学校本科教学评估规划,统筹本地区所属新建本科学校合格评估的相关工作,负责实施本地区所属高等学校的审核评估工作,指导和督促所属高等学校的自评工作和学科专业的国际评估,统筹和管理所属高等学校教学基本状态数据库的建设和运行,负责所属高等学校教学质量年度报告发布工作,推动学校落实评估整改工作。高校要强化质量保障的主体意识,完善校内自我评估制度,建立健全校内保障体系;建立本科教学基本状态数据库,国家建立全国高等学校本科教学基本状态数据库,对数据库数据要及时更新,及时分析本科教学状况,建立本科教学工作及其质量常态监控机制,对社会关注的核心数据须在一定范围内向社会发布。建立与“管办评分离”相适应的评估工作组织体系,充分发挥第三方评估的作用,由具备条件的教育评估机构实施相关评估工作;教育评估机构要加强自身专业化和规范化建设,加强评估专家队伍建设,严格评估过程组织,制定科学的评估方式方法。加强国际合作与交流,鼓励在相关领域开展国际评估,提高本科人才培养质量和评估工作水平。

  (3)制度体系

  管办评分离的原则。建立健全以学校自我评估为基础,以院校评估、专家认证及评估、国际评估和教学基本状态数据常态监测为主要内容,政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合,与中国特色现代高等教育体系相适应的教学评估制度。

  (4)内容与形式

  学校自我评估评什么?根据学校确定的人才培养目标,围绕教学条件、教学过程、教学效果进行评估,包括院系评估、学科专业评估、课程评估等多项内容。应特别注重教师和学生对教学工作的评价,注重学生学习效果和教学资源使用效率的评价,注重用人单位对人才培养培养质量的评价。建立健全学校本科教学质量保障体系。学校在自我评估的基础上形成本科教学质量年度质量报告,在适当范围内发布并报告相关教育行政主管部门。学校年度质量报告作为国家和有关专门机构开展院系评估和专业评估的重要参考。

  政府分类评估评如何评?院校评估包括合格评估和审核评估。合格评估的对象是2000年以来未参加过院校评估的新建本科院校;审核评估的对象是参加过院校评估并获得通过的普通本科学校。

  合格评估的重点是考察学习基本办学条件、基本教学管理和基本教学质量,学校服务地方经济社会发展的能力和应用型人才培养的能力,学校教学改革和内部质量保障体系建设和运行情况。评估结论分为“通过”、“暂缓通过”、和“不通过”三种。“通过”的院校5年后进入审核评估。

  审核评估核心是对学校人才培养目标与培养效果的实现状况进行评价,旨在推进人才培养多样化,强调尊重学校办学自主权,体现学校在人才培养质量中的主体地位;重点是考察学校办学条件、本科教学质量与办学定位、人才培养目标的符合度,学校内部质量保障体系建设及运行状况,学校深化本科教学改革的措施及成效。通过审核评估加强政府对高等学校的宏观管理和分类指导,引导高等学校合理定位、全面落实人才培养中心地位,健全质量保障体系,办出水平、办出特色,切实提高人才培养质量。审核评估形成写实性报告,不分等级,周期为5年。

  (5)审核评估

  坚持“以评促建、以评促改、以评促管、评建结合、重在建设”的方针;突出内涵建设,突出特色发展;强化办学合理定位,强化人才培养中心地位,强化质量保障体系建设,不断提高人才培养质量。

  审核评估总体要求。审核评估坚持主体性、目标性、多样性、发展性和实证性五项基本原则,实行目标导向,问题引导,事实判断的评估方法。主体性原则注重以学校自我评估、自我检验、自我改进为主,体现学校在人才培养质量中的主体地位;目标性原则注重以学校办学定位和人才培养目标为导向,关注学校目标的确定与实现;多样性原则注重学校办学和人才培养的多样化,尊重学校办学自主权和自身特色;发展性原则注重学校内部质量标准和质量保障体系及其长效机制的建立,关注内涵的提升和质量的持续提高;实证性原则注重依据事实作出审核判断,以数据为依据、以事实来证明。

  审核评估对象。凡参加普通高等学校本科教学工作水平评估获得“合格”及以上结论的高校均应参加审核评估。参加普通高等学校本科教学工作合格评估获得“通过”结论的新建本科院校,5年后须参加审核评估。

  审核评估条件。参加审核评估学校办学条件指标应达到教育部《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》(教发〔2004〕2号)规定的合格标准;公办普通本科高校生均拨款须达到《财政部关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》(财教〔2010〕567号)规定的相应标准。

  审核评估范围。审核评估范围主要包括学校的定位与目标、师资队伍、教学资源、培养过程、学生发展、质量保障以及学校自选特色等方面,涵盖学校的办学定位及人才培养目标,教师及其教学水平和教学投入,教学经费、教学设施及专业和课程资源建设情况,教学改革及各教学环节的落实情况,招生就业情况、学生学习效果及学风建设情况,质量保障体系的建设及运行情况等。

  审核评估重点。审核评估核心是对学校人才培养目标与培养效果的实现状况进行评价。重点考察办学定位和人才培养目标与国家和区域经济社会发展需求的适应度,教师和教学资源条件的保障度,教学和质量保障体系运行的有效度,学生和社会用人单位的满意度。

  审核评估程序包括学校自评、专家进校考察、评估结论审议与发布等。

  学校自评。参评学校根据本办法和审核评估内容及上一次本科教学工作评估存在问题的整改情况,结合自身实际,认真开展自我评估,按要求填报本科教学基本状态数据,在此基础上形成《自评报告》和《教学基本状态数据分析报告》,同时提交各年度《本科教学质量报告》。

  专家进校考察。专家组在审核学校《自评报告》、年度《本科教学质量报告》及《教学基本状态数据分析报告》基础上,通过查阅材料、个别访谈、集体访谈、考察教学设施与公共服务设施、观摩课堂教学与实践教学等形式,对学校教学工作做出公正客观评价,形成写实性《审核评估报告》。

  评估报告内容。《审核评估报告》应在全面深入考察和准确把握所有审核内容基础上,对各审核项目及其要素的审核情况进行描述,并围绕审核重点对学校本科人才培养总体情况作出判断和评价,同时明确学校教学工作值得肯定、需要改进和必须整改的方面。

  评估结论审议与发布。各省(区、市)教育行政部门和教育部评估中心应按年度将所组织的审核评估情况形成总结报告报教育部。教育部组织评估专家委员会进行审议,公布审议结果,并由教育部评估中心和各地教育行政部门公开发布参评高校的审核评估结论。

  评估结果使用。审核评估结果是学校教育教学质量的反映,与学校办学、发展直接相关,学校要根据审核评估中提出的问题及建议进行整改,有关教育行政部门应对评估学校的整改情况进行指导和检查,并在政策制定、资源配置、招生规模、学科专业建设等方面予以充分考虑,促进学校教学质量不断提高。

  普通高等学校本科教学工作审核评估范围包括7个审核项目,25个审核要素,66个审核要点,它涵盖了高校人才培养的全部内容。

 

  (6)审核评估试点

  2013年教育部选择南京大学、同济大学、黑龙江大学、五邑大学(广东珠江江门)四所学校进行审核评估试点。

  2014年江苏省选择南京师范大学、淮阴师范学院、淮海工学院三所学校进行审核评估试点,在今年11月底完成。

  5.教育部、财政部《关于实施高等学校创新能力提升计划的意见》--强化社会服务职能

  (1)出台背景

  创新存在的诸多问题,如创新力量各成体系,创新资源分散重复,创新效率不高,创新体制机制障碍。

  (2)目的

  加快以学科交叉融合为基础的知识、技术集成与转化,加快创新力量和资源整合与重组,促进政产学研用紧密结合,支撑国家经济和社会发展方式的转变。

  (3)指导思想

  按照“国家急需、世界一流”的要求,瞄准科学前沿和国家发展的重大需求,以重点学科建设为基础,以机制体制改革为重点,以创新能力提升为突破口,大力推动协同创新,充分发挥高等教育作为科技第一生产力和人才第一资源重要结合点在国家发展中的独特作用,支撑经济社会又好又快发展。

  (4)基本原则

  需求导向。紧密围绕科技、经济和社会发展中的重大需求,通过协同创新,重点研究和解决国家急需的战略性问题、科学技术尖端领域的前瞻性问题以及涉及国计民生的重大公益性问题。

  全面开放。面向各类高等学校开放,不限定范围,不固化单位,广泛吸纳科研院所、行业企业、地方政府以及国际创新力量等,形成多元、开放、动态的组织运行模式。

  深度融合。引导和支持高等学校与各类创新力量开展深度合作,探索创新要素有机融合的新机制,促进优质资源的充分共享,加快学科交叉融合,推动教育、科技、经济、文化互动,实现人才培养质量和科学研究能力的同步提升。

  创新引领。以机制体制改革引领协同创新,以协同创新引领高等学校创新能力的全面提升,推动高等教育的科学发展,加快世界一流大学和高水平大学建设步伐,促进国家自主创新、科技进步和文化繁荣。

  (5)总体目标

  建立一批“2011协同创新中心”,集聚和培养一批拔尖创新人才,取得一批重大标志性成果,成为具有国际重大影响的学术高地、行业产业共性技术的研发基地、区域创新发展的引领阵地和文化传承创新的主力阵营。推动知识创新、技术创新、区域创新的战略融合,支撑国家创新体系建设。

  (6)重点任务

  第一,构建协同创新平台与模式。以人才、学科、科研三位一体的创新能力提升为核心,坚持“高起点、高水准、有特色”,充分利用高等学校已有的基础,汇聚社会多方资源,大力推进高等学校与高等学校、科研院所、行业企业、地方政府以及国际社会的深度融合,探索建立适应于不同需求、形式多样的协同创新模式。四个面向:面向科学技术前沿和社会发展的重大问题、面向行业产业经济发展的核心共性问题、面向区域发展的重大需求、面向我国社会主义文化建设的迫切需求。

  第二,建立协同创新机制与体制。坚持政府主导与市场机制相结合,突破制约高等学校创新能力提升的内部机制障碍,打破高等学校与其他创新主体间的体制壁垒,把人才作为协同创新的核心要素,通过系统改革,充分释放人才、资本、信息、技术等方面的活力,营造有利于协同创新的环境氛围。八个方面:构建科学有效的组织管理体系、探索促进协同创新的人事管理制度、健全寓教于研的拔尖创新人才培养模式、形成以创新质量和贡献为导向的评价机制、建立持续创新的科研组织模式、优化以学科交叉融合为导向的资源配置方式、创新国际交流与合作模式、营造有利于协同创新的文化环境。

  (7)管理实施

  第一,组织管理。领导小组、专家咨询委员会、第三方机构。领导小组(教育部财政部联合成立)负责顶层设计、宏观布局、统筹协调、经费投入等重大事项决策。专家咨询委员会为重大政策、总体规划、中心遴选、管理实施等提供咨询(委员会由来自有关部门、高等学校、科研机构、行业企业、社会团体的专家组成)。第三方机构(相对独立),负责遴选评审专家、组织评审、开展定期检查和阶段性评估等工作。

  第二,操作实施。“2011计划”从2012年开始实施,四年为一周期,按照培育组建、评审认定、绩效评价三个阶段开展。

  五、相关文件的思考与启示

  相关文件从宏观和微观两个层面对高校治理作出了规定,一方面,为推动现代大学制度建设提供了制度基础;另一方面,为高校改革发展指明了方向。作为高校自身,如何领会相关文件精神?如何转变治理高校的理念?如何完善内部治理制度体系?如何在办学过程中依法、自主、自律?等等,都是对我们的挑战,因为它主要涉及到权力和利益的调整,即教育改革深水区破冰之旅。但同时,也应当看到,在高等教育大变革时期,我们也有很多发展机会。我们也注意到,一些高校觉醒较早,不断创新办学理念、办学思路,推出办学新举措,就是希望在这场高等教育大调整时期获得更多的发展资源,快步发展。从国家政策导向到高校实践,我校转型发展的成功必须基于对以下问题的思考和解决:

  第一,今天的大学发展需要什么样的办学理念?

  从相关文件精神我们体会到,当今高等学校受到外部大环境变化的影响,改革势在必行。但改革必须首先树立新的办学理念。开放、创新、协同、经营等理念是释放高校自身活力的先导,没有跟上时代发展的先进办学理念,等、靠、要的路径依赖思维模式将使我们将错失良机,难以立足。

  阿尔文·托夫勒的“时间差原理”给我们很多启示,托夫勒指出,我们正在将昨天标准的时间安排支离分解,正在从集体的时间向客户要求的时间过渡。托夫勒提出“失同步化效应”,即不同社会机构之间的速度产生巨大的差异。托夫勒形象地用高速公路上行驶的车辆来类比美国不同机构的速度:企业,每小时100英里;民间机构,每小时90英里;家庭,每小时60英里;工会,每小时30英里;政府机构,每小时25英里;教育体系,每小时10英里;国际组织如联合国,每小时5英里;美国的政治结构,每小时3英里;法律体系,每小时1英里。在公司内部,不同部门之间也可能产生这样的“失同步效应”.我们为它付出的代价就是缴纳“时间税”--也就是因为不同步而带来的花费和经济损失。

  我校自2000年以后,学科专业调整变化较大,从一个以师范类专业为主的师范大学已经转变为以非师范为主的文、理、工学科较齐全的综合性大学。学科专业的改变促使我们树立新的办学理念,做强做优师范类学科专业、做大做特新增非师范学科专业。

  第二,学校转型发展的工作思路是什么?

  在深化高等教育领域改革进程中,我们需要从宏观到微观、从外部到内部、从整体到局部、从国际到国内系统性地思考学校发展的战略布局,以未来为标尺而不是以传统为标尺,革新图强,找准着力点,着眼于“办人民满意的教育”.加强顶层设计,“取乎上,得乎中;取乎中,得乎下”。

  卡内基-梅隆大学坚持“有所为有所不为”,从20世纪60年代开始,通过实施战略规划,重点发展一些历史不长、但有巨大发展空间的新兴学科,并且以优势学科为基础进行学科交叉、渗透,走集约式、异峰突起的发展道路,使一个地区性大学很快跻身于美国一流大学的行列。华威大学走有别于传统模式的大学发展之路,将企业家精神熔铸于办学思想中,提出建立与工商界联系密切的“产学研合作大学”,引导学校更好地为企业和社会服务,极大地激发了教师的创新思维,推动了学科专业设置的调整和学术水平的提高,短短30年就跻身于英国大学排行榜的前列。

  我校学生培养质量不高、社会认可度不强、科技成果转化率低、资源配置不合理、地理位置优势不明显等现实问题倒逼我们必须创新工作思路,奋发图强,变劣势为优势。

  第三,学校应该做什么?

  高等学校是提供准公共产品的组织,这类组织存在与发展的合法性和合理性在于它必须履行人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新的职能。制度的刚性规定与学校追求发展并不相悖,有所作为才能得到社会认可、政府支持、校友帮助;注重学校内涵式发展才能壮大实力,提高竞争力。

  人才培养是学校的根本任务,科学研究是学校发展基础,社会服务是学校应尽的责任。近年来,学校的整体实力有大幅度的上升,特别是在科研能力、教师水平等方面提升较快,但人才培养、社会服务等方面没有得到同步发展。在既有的政府制度规定框架内和现实客观条件下改变影响学校发展短板应该是我们需要做的事情。

  第四,高校如何面对社会责任?

  我们看到,高校问责制不仅从政府,而且从消费者、市场等不同方面渗透到高校内部。政府通过第三方评估、购买教育服务、绩效拨款等方式促使高校加强社会责任意识;消费者用脚投票推动高校反思自身的办学质量,近年来的生源危机就是重要信号;市场以“产品”质量配置资源折射出其价值取向,“就业难”与“招工难”的悖论就是对高校人才培养质量的拷问,高校与其他组织之间协同难的一个重要原因可能在于高校科研成果难以解决国家急需的重大问题以及服务社会能力不强。

  近年来,学校新生质量不高、毕业生就业难等问题也反映出我们在履行社会责任方面的不足。强化学校、部门、群体、个体的社会责任意识势在必行。

  注释  

  ①袁贵仁.深化教育领域综合改革[N],中国教育报,2013年11月20日第1版。

  ②袁贵仁.深化教育领域综合改革[N],中国教育报,2013年11月20日第1版。

  ③袁贵仁.深化教育领域综合改革[N],中国教育报,2013年11月20日第1版。

  ④清单之外的事项由市场主体依法自主决定、由社会自律管理或由地方政府及其部门依法审批。

  ⑤《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》。

  ⑥2009年10月9日至10日,在西安交通大学举行第七届一流大学建设系列研讨会上,来自首批“985工程”高校的9所大学,即北京大学、清华大学、浙江大学、复旦大学、上海交通大学、南京大学、中国科技大学、哈尔滨工业大学、西安交通大学的校方代表,经过研讨与协商,一致同意按照“优势互补,资源共享”原则,签订《一流大学人才培养合作与交流协议书》,共同培养拔尖人才。C9联盟成立以来,开展了以下实质性活动:①2010年秋季学期,首期交流生项目启动,招生对象以大一、大二学生为主,9校共开放330个交流名额,其中除北京大学医学部专业招收10名外,其余8校名额均为40人,对专业未作具体限制。②2011年10月12日,2011年C9-Go8国际博士生论坛(C9:中国九校;Go8:澳洲八校联盟)在清华大学环境节能楼开幕。这是C9-Go8国际博士生论坛为首次在中国召开,由清华研究生院承办。③2012年7月16日,第三届C9联盟暑期学校《中国传统文化》课程班在西安交通大学举行开学典礼。

  ⑦《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》。

  ⑧该文件取代了1985年由教育部、原中国教育工会联合颁布了《高等学校教职工代表大会暂行条例》。

  ⑨职务理事由相关部门或者理事单位委派;理事单位和个人理事由学校指定机构推荐或者相关组织推选。学校主要领导和相关职能部门负责人可以确定为当然理事。

  ⑩王锡锌.高校信息公开办法有五大亮点推行有重要意义[N].中国教育报,2010年8月11日第2版。

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